“向社會(huì)公眾公開(kāi)公共預(yù)算方案，提高公共預(yù)算的透明度，這是公共預(yù)算改革的關(guān)鍵一步。但公共預(yù)算改革不止于此，應(yīng)該全面推開(kāi)?！北緢?bào)記者就公共預(yù)算改革采訪相關(guān)專家及專業(yè)人士時(shí)，他們幾乎都如此呼吁。
“廣州市財(cái)政局公開(kāi)本年度本級(jí)預(yù)算，只是社會(huì)公眾行使公共預(yù)算知情權(quán)的案例之一?！眳蔷料虮緢?bào)記者介紹說(shuō)，去年年末，4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)時(shí)，就有很多輿論或人士要求公開(kāi)與4萬(wàn)億投資有關(guān)的財(cái)政預(yù)算和決算信息。今年1月，上海律師嚴(yán)義明更是分別向國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委提交了相關(guān)的信息公開(kāi)申請(qǐng)。
而已經(jīng)多次“顯威”的“審計(jì)風(fēng)暴”，更是通過(guò)痛擊個(gè)案的方式，對(duì)全社會(huì)公眾做了“洗禮”和“深刻教育”。
預(yù)算公開(kāi) 意義不止于知情權(quán)
“政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的意義，不僅在于讓公眾知曉，政府在未來(lái)一年或更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)打算做什么事情、這些事情分別花了多少錢(qián)、是不是應(yīng)該花這么多錢(qián)、這些錢(qián)花了之后有沒(méi)有效果，更重要的是，還能消除誤解，打破傳言，讓我們認(rèn)識(shí)到政府是一個(gè)‘看得見(jiàn)的政府’，是一個(gè)對(duì)公民負(fù)責(zé)的法治政府、廉潔政府、責(zé)任政府?！辈潭▌φf(shuō)。
李燕認(rèn)為，不論是公眾的樸素感受，還是學(xué)者的專業(yè)研究，都會(huì)對(duì)財(cái)政或者預(yù)算做出基本的價(jià)值判斷，即財(cái)政屬于建設(shè)型財(cái)政，還是公共服務(wù)型財(cái)政，甚至是“吃飯型財(cái)政”。
她介紹道，香港政府預(yù)算的核心理念是“衡工量值”。這是一個(gè)在西方國(guó)家有較長(zhǎng)歷史傳統(tǒng)的財(cái)政理念，1998年中國(guó)啟動(dòng)公共財(cái)政改革以后，國(guó)內(nèi)學(xué)界一般用“行政效率”或“績(jī)效”來(lái)表達(dá)。在這一理念的指導(dǎo)下，香港政府預(yù)算的重點(diǎn)就是，財(cái)政資金是否最合理和有效地使用在公共資源上。
因此，可見(jiàn)的香港預(yù)算案文本，對(duì)每個(gè)部門(mén)的預(yù)算就會(huì)描述得非常細(xì)致，比如政府各部門(mén)的工作需要羅列為數(shù)十個(gè)需按期向政府提交的報(bào)告，然后評(píng)估每個(gè)報(bào)告所需的工時(shí)，以此推算出審計(jì)署年度工作所需的預(yù)算開(kāi)支。這些報(bào)告都包含了非常具體的量化指標(biāo)，比如多少個(gè)“人工小時(shí)”。
“事實(shí)上，美國(guó)的預(yù)算理念也才建立起來(lái)不到一百年”，吳君亮介紹說(shuō)，1905年，美國(guó)一批改革人士設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”——今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”便是由它演化而來(lái)的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問(wèn)題決不是無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見(jiàn)的政府”變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)的政府”。
在改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，并在此基礎(chǔ)上“日漸變厚”。而“紐約市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”成為了各級(jí)政府及民眾了解并掌握“預(yù)算”的必備書(shū)。到1921年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》，美國(guó)預(yù)算改革才宣告完成，“向納稅人負(fù)責(zé)”從此成為每一屆政府不可逾越的信條。
預(yù)算收支分類改革已取得關(guān)鍵性進(jìn)展
令公共預(yù)算研究者感到欣慰的是，2009年兩會(huì)期間，預(yù)算收支分類改革取得了關(guān)鍵性進(jìn)展。
在這次兩會(huì)上，提交代表審議的國(guó)家預(yù)算草案較以往有明顯進(jìn)步?！邦A(yù)算案文本字?jǐn)?shù)有1．9萬(wàn)余字，信息更加充分。同時(shí)，預(yù)算案有更多的圖表及名詞解釋，有助于代表、委員和公眾準(zhǔn)確理解。”蔡定劍說(shuō)，今年的預(yù)算案并不是那么艱澀難懂。
更重要的是，向全國(guó)人大報(bào)送部門(mén)預(yù)算的中央部門(mén)，從51家增至95家，已經(jīng)占到168家中央部門(mén)編制預(yù)算的半數(shù)以上，且其支出部分的說(shuō)明也更詳細(xì)?！疤貏e是中央和地方政府性基金預(yù)算收支狀況，特別受到研究者的關(guān)注?！崩钛嘟淌谡f(shuō)，這部分資金不僅數(shù)額龐大，而且，諸如地方政府出讓土地的收支情況等，以往并不納入預(yù)算，僅以預(yù)算外的“土地賬戶”實(shí)施管理，從而弊端叢生。
“今年的預(yù)算案就有力地澄清了一些誤解，而這些誤解其實(shí)在理論界都可能存在”，李燕說(shuō)，過(guò)去人們認(rèn)為，地方政府將其大部分的土地收入都用在了建設(shè)上，且相當(dāng)一部分用在了一般性的政府支出。但上述預(yù)算案顯示，地方政府的土地收入用途非常廣泛，“其中，37％用于征地、拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民，15．3％用于破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置，12．6％用于土地開(kāi)發(fā)和耕地保護(hù)，3．6％用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，約1．4％用于廉租住房建設(shè)，而用于城市建設(shè)部分僅有29．8％，相當(dāng)于總收入的三成?！薄暗胤秸苌俅嬖趯⑼恋厥杖胗糜谝话阈哉С龅那樾巍！?
1998年，中央政府即啟動(dòng)公共財(cái)政改革。2007年，正式啟動(dòng)政府收支分類改革。這一改革擯棄了舊有的科目分類體系，采用了一套可以體現(xiàn)公共財(cái)政要求的全新收支科目框架。改革兩年多來(lái)，“預(yù)算編制”已經(jīng)走上正軌。2009年財(cái)政部提交全國(guó)人大審議的預(yù)算草案和報(bào)告，是第一次全面采用新科目體系的收入分類和支出功能分類。
“預(yù)算本身就是法律文件，一經(jīng)批準(zhǔn)就產(chǎn)生了法律效力”，李燕說(shuō)，因此，無(wú)論是預(yù)算的編制、公示、批準(zhǔn)、修改，都應(yīng)該有完善的法律規(guī)定和法定程序。她認(rèn)為，雖然最初規(guī)劃的支出“功能分類”與“經(jīng)濟(jì)分類”二維結(jié)構(gòu)尚未完全實(shí)現(xiàn)，但政府收支分類改革作為一個(gè)有機(jī)的整體，已是取得了突破性進(jìn)展。
