作者：[趙穎蕾]
當(dāng)前財政支出管理體制改革的重點(diǎn)集中體現(xiàn)在預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革兩個方面。改革預(yù)算編制方法，細(xì)化部門預(yù)算；改革預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，推行集中支付。二者在構(gòu)建公共財政框架時相輔相成，共同發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)針對傳統(tǒng)預(yù)算編制方法與預(yù)算執(zhí)行機(jī)制中存在的突出問題，結(jié)合陜西省推行省級預(yù)算執(zhí)行改革試點(diǎn)的實際，談?wù)剬ν酵七M(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革的認(rèn)識與思考。
一、預(yù)算編制改革
１．傳統(tǒng)預(yù)算編制方法不太科學(xué)規(guī)范，預(yù)算控制機(jī)能弱化，改革勢在必行。眾所周知，傳統(tǒng)預(yù)算編制方法是計劃經(jīng)濟(jì)模式下財政支出管理體制的產(chǎn)物。建立在“基數(shù)加增長”前提下的傳統(tǒng)支出預(yù)算編制的突出問題是：①預(yù)算的計劃性、預(yù)見性、連續(xù)性比較差；②預(yù)算編制較粗，未能細(xì)化到二級及以下單位，缺乏具體支出項目和明細(xì)資料，透明度低；③按功能分配的預(yù)算，不利于全面掌握各部門、單位的支出細(xì)節(jié)；④預(yù)算編制、審批、分配的周期較長；⑤預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁；⑥預(yù)算控制機(jī)能弱化，難以在預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算項目和各項支出實施有效監(jiān)控。
鑒于上述弊端的存在，建立以部門預(yù)算為主導(dǎo)的預(yù)算編制體系，完善公正透明的預(yù)算執(zhí)行管理體制勢在必行。而預(yù)算編制改革的首要環(huán)節(jié)則是規(guī)范和細(xì)化部門預(yù)算。
２．規(guī)范和細(xì)化部門預(yù)算，為預(yù)算執(zhí)行改革創(chuàng)造條件。部門預(yù)算要求通過科學(xué)規(guī)范地核定各部門履行職責(zé)所必須的各項開支，采用按具體支出因素?fù)?jù)實核定的因素法，公平合理地分配人員支出、公用支出、對家庭和個人的補(bǔ)助支出以及項目支出。編制部門預(yù)算的實質(zhì)是規(guī)范和細(xì)化預(yù)算編制。規(guī)范和細(xì)化的具體要求體現(xiàn)在：①通過科學(xué)合理地設(shè)計預(yù)算收支分類體系，統(tǒng)一編制涵蓋預(yù)算內(nèi)外資金的綜合預(yù)算；②預(yù)算從基層單位逐級編制，自下而上地形成一個準(zhǔn)確完整的部門預(yù)算；③提前編制預(yù)算，縮短批復(fù)時間；④采用規(guī)范的定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制基本支出預(yù)算，按照輕重緩急原則對項目論證排序，科學(xué)編制項目支出預(yù)算；⑤政府采購預(yù)算單列，制定政府采購目錄，細(xì)化采購項目的構(gòu)成及資金來源；⑥充分考慮預(yù)算執(zhí)行改革的要求，細(xì)化預(yù)算批復(fù)內(nèi)容，將大類支出分解到款級和項級支出，細(xì)化到基層預(yù)算單位的具體項目。
改革預(yù)算編制方法，建立規(guī)范、細(xì)化的部門預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行改革的前提和基礎(chǔ)，是推行國庫集中支付制度的有力保證。
二、預(yù)算執(zhí)行改革
１．分散支付方式難以適應(yīng)監(jiān)控部門預(yù)算執(zhí)行的需要，推行國庫集中支付迫在眉睫?，F(xiàn)行的分散支付方式，是財政部門依據(jù)預(yù)算確定各部門、單位的支出總額，按進(jìn)度逐級撥付到各預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的賬戶上。財政資金以手工或半手工方式層層轉(zhuǎn)撥，流經(jīng)環(huán)節(jié)多，運(yùn)行效率低。資金沉淀在預(yù)算單位的銀行賬戶上，由各單位自主使用，脫離了財政部門的監(jiān)督。這種支付方式的突出問題是：①財政資金在單位支付行為發(fā)生前已經(jīng)流出國庫，使得財政資金分散滯留在預(yù)算單位的銀行賬戶上的同時，庫款調(diào)度困難，資金使用效率低下；②重復(fù)和分散設(shè)置銀行賬戶導(dǎo)致財政資金使用透明度不高，政府預(yù)算無法全面、準(zhǔn)確地反映財政收支的實際情況；③缺乏嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督和事前防范機(jī)制，難以對支出全過程實行有效管理和監(jiān)督；④預(yù)算執(zhí)行的運(yùn)行控制機(jī)制不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行信息反饋遲緩，難以為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；⑤與預(yù)算編制改革不相適應(yīng)，細(xì)化預(yù)算編制的意圖難以實現(xiàn)，強(qiáng)化預(yù)算約束的作用難以發(fā)揮。
２．推行國庫集中支付，有效提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。目前，改革預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，推行國庫集中支付的主要做法是，以建立國庫單一賬戶體系為核心，規(guī)范財政支出撥付程序，對不同類型的支出，按照不同的支付主體，實行以財政直接支付為主、授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的資金支付方式。即對預(yù)算單位工資支出、政府采購支出等專項大額支出，實行由財政部門通過財政零余額賬戶直接支付給供應(yīng)商或用款單位，減少支付環(huán)節(jié)，提高支付效率。對未實行財政直接支付的購買支出、零星支出等經(jīng)常性小額支出，實行經(jīng)財政部門授權(quán)后，由預(yù)算單位在財政部門下達(dá)的授權(quán)支付額度內(nèi)，通過單位零余額賬戶自行發(fā)出支付令的授權(quán)支付方式，減少資金申請和支付環(huán)節(jié)，便于預(yù)算單位及時用款。
推行國庫集中支付，其核心功能是建立有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。通過在財政國庫管理部門設(shè)立支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為財政資金審核、支付和監(jiān)督工作的延伸，依據(jù)財政國庫管理部門批準(zhǔn)的預(yù)算單位用款計劃，下達(dá)預(yù)算單位授權(quán)支付額度，受理審核支付申請，并通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商。實行國庫集中支付的突出成效表現(xiàn)為：①財政資金支付實現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)，不再經(jīng)過層層中間環(huán)節(jié)，財政部門可以實時掌握每筆財政資金的流向與流量，進(jìn)行事前、事中、事后全過程動態(tài)監(jiān)控，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度；②財政資金按規(guī)定在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)作，支出撥付的全過程處于有效的管理監(jiān)督之中，強(qiáng)化預(yù)算約束能得到根本保障。
三、同步推進(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革
１．提前進(jìn)行部門預(yù)算的編制，提前進(jìn)行批復(fù)，改變目前預(yù)算執(zhí)行開始之日、預(yù)算編制批復(fù)工作尚未完成、沒有形成可執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)狀。
２．加快對預(yù)算外資金等非稅收收入實行集中統(tǒng)一收繳、將其納入部門預(yù)算管理的進(jìn)程，推行統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金編制真正意義上的綜合部門預(yù)算，切實做到統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金使用的相互結(jié)合。
３．進(jìn)一步提高部門預(yù)算年初到位率，逐步減少個別部門年初系統(tǒng)專項撥款控制數(shù)在整個支出預(yù)算中的比重，盡量避免在年度執(zhí)行中追加、追減等調(diào)整預(yù)算情況的發(fā)生。
４．科學(xué)合理地界定預(yù)算單位的基本支出和項目支出。合理確定基本支出的各項預(yù)算定額和標(biāo)準(zhǔn)，對于基礎(chǔ)建設(shè)、科技費(fèi)用等財政資金安排的專項項目，建立項目庫，實行科學(xué)管理，健全項目預(yù)算管理程序。
５．切實提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性，對于部門預(yù)算中確定的預(yù)算科目和明細(xì)項目，在實際執(zhí)行中不可隨意改變支出用途，保證預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的一致性。
綜上所述，深化預(yù)算編制改革必須與推行預(yù)算執(zhí)行改革有機(jī)結(jié)合起來。當(dāng)前，按照建立公共財政管理體制的要求，需對現(xiàn)行預(yù)算科目收支體系的框架和內(nèi)容進(jìn)行全面改造，改革政府收支分類，科學(xué)地反映各類財政收支活動，規(guī)范預(yù)算編制，早編、細(xì)編預(yù)算，健全綜合預(yù)算制度，完善項目預(yù)算管理體系，使預(yù)算項目的細(xì)化程度和預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度適應(yīng)國庫集中支付的要求，以全面推進(jìn)預(yù)算編制改革與預(yù)算執(zhí)行改革的進(jìn)程。
