我國在“十一五”規(guī)劃中，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。十七大報告中提出：“按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟布局?！薄皣@推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。
一、主體功能區(qū)建設(shè)有利于推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
長期以來，我國主要按照行政區(qū)來組織經(jīng)濟、社會和生態(tài)建設(shè)，沒有根據(jù)不同區(qū)域國土資源特點劃分主體功能區(qū)。不論自然和社會經(jīng)濟條件有多大差異，各行政區(qū)域都必須主要依靠自身經(jīng)濟發(fā)展來滿足本地人民的物質(zhì)文化需要，這實際上是要求各行政區(qū)承擔相同或相似的經(jīng)濟功能，而生態(tài)保護功能無法得到足夠的重視和應有的投入。由于按照行政區(qū)域進行經(jīng)濟核算和政績評估，加之尚未完善的分稅制財稅體制，各行政區(qū)域普遍存在不顧國土資源狀況而片面追求經(jīng)濟增長的傾向。從這種經(jīng)濟發(fā)展方式的結(jié)果看，有些區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展較快，但生態(tài)環(huán)境遭到嚴重的破壞，喪失了一些基本的生態(tài)功能，如缺乏清潔而充足的水源，只能依靠其他區(qū)域來提供；有些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境比較好，但經(jīng)濟欠發(fā)達，人民生活水平比較低，強烈希望加快經(jīng)濟發(fā)展來增加收入，提高生活水平。這種愿望是合理的，不能要求后一類區(qū)域的人民為保護生態(tài)環(huán)境而長期忍受貧困，或者同前一類區(qū)域相比長期處于低生活水平狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國900多個自然保護區(qū)大部分分布在中西部地區(qū)，其中約1／4的自然保護區(qū)位于國家貧困縣，有相當部分區(qū)域?qū)儆谪毨栴}最集中、貧困程度最嚴重、脫貧難度最大的區(qū)域。如果繼續(xù)按照過去的模式來發(fā)展，以犧牲生態(tài)功能為巨大代價來增強經(jīng)濟功能，不僅引起這些區(qū)域的生態(tài)功能退化，而且經(jīng)濟功能也日益受到制約，最終可能引起整個生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，經(jīng)濟最終難以持續(xù)發(fā)展。
解決上述問題的根本辦法就是實行區(qū)域主體功能規(guī)劃，把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。主體功能區(qū)的劃分使區(qū)域之間形成生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的合理分工，通過功能區(qū)之間的功能互補和分工協(xié)作，實現(xiàn)全國不同區(qū)域空間整體功能的最大化。隨著規(guī)劃的實施，不同區(qū)域?qū)⑵浒l(fā)展目標定位于功能區(qū)的主體要求，逐步從政策上消除長期以來不顧區(qū)域特點盲目發(fā)展經(jīng)濟的弊端，推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
二、現(xiàn)行財稅政策與主體功能區(qū)建設(shè)的主要矛盾
《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》要求，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，需要完善財政政策：以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。我國現(xiàn)行的財稅政策與主體功能區(qū)建設(shè)主要存在以下主要矛盾。
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付政策與實現(xiàn)功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的矛盾。享有政府提供的基本均等化公共服務(wù)是每一位公民（無論其身居何處）不可剝奪的基本發(fā)展權(quán)利。在主體功能區(qū)的定位中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域?qū)@得更多的經(jīng)濟發(fā)展機會，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域由于要更多地承擔生態(tài)功能，其開發(fā)活動將受到限制。如果喪失經(jīng)濟發(fā)展機會的地區(qū)不能得到相應的經(jīng)濟補償，推進主體功能區(qū)的戰(zhàn)略將難以落實。因此，推進主體功能區(qū)的建設(shè)，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段，使禁止和限制開發(fā)區(qū)居民能在保護生態(tài)的同時，享受與開發(fā)地區(qū)居民同等基本公共服務(wù)，獲得大致相同的發(fā)展機會。但與實現(xiàn)功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化的要求而言，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策存在許多迫切需要解決的問題。
1.政府之間財力與事權(quán)不相匹配，事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付責任模糊。目前，基本公共服務(wù)的事權(quán)（主要包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入）主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟等支出大部分由基層財政負擔。調(diào)查顯示，在預算內(nèi)公共衛(wèi)生支出上，中央政府僅占衛(wèi)生預算支出的2％，其他均為地方政府支出。不同地方政府財政支出能力的差別，與各地居民享受基本公共服務(wù)均等化的要求嚴重不匹配，這種財政制度從根本上制約了功能區(qū)的建設(shè)要求。
2.一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。從資金分配的相對比重看，一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付的比重非常小。2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計算只有9.8％，按窄口徑計算占15.3％，比重非常低，與西方發(fā)達國家50％以上的比例相比，根本發(fā)揮不了平衡地方財力的作用。
3.專項轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。專項補助資金下達不及時，影響資金使用效率的發(fā)揮。絕大部分中央專項補助資金國家沒有明確規(guī)定下?lián)軙r間，資金實際下?lián)艿接每顔挝煌侥甑谆虻诙甓炔拍軐崿F(xiàn)。專項撥款資金用途過寬，支出項目繁雜而分散，重點不突出。現(xiàn)行的?？罘秶鷰缀醺采w所有預算支出項目，并且補助對象涉及各行業(yè)，到處撒“胡椒粉”，調(diào)控結(jié)果并不理想。?？顡芸钆灿矛F(xiàn)象也較嚴重，難以保證專款專用。
?。ǘ┥鷳B(tài)補償?shù)呢敹愓吲c功能區(qū)生態(tài)建設(shè)的矛盾。生態(tài)補償是以保護生態(tài)系統(tǒng)功能、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值或生態(tài)保護、生態(tài)破壞和發(fā)展機會成本來運用財政、稅收、市場等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護者與收益者和破壞者的利益關(guān)系的制度。在主體功能區(qū)的規(guī)劃中，許多限制開發(fā)區(qū)域由于長期對資源的過度開發(fā)，區(qū)域開發(fā)強度超過資源環(huán)境承載能力，使局部地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)功能退化，并危及到其他區(qū)域的生態(tài)安全。禁止開發(fā)區(qū)域基本上是自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種、自然景觀、人文景觀集中分布區(qū)，具有重要的自然生態(tài)功能和人文價值功能。因此，修復遭受破壞的生態(tài)環(huán)境和保護現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)，必須加快建立和完善針對功能區(qū)的生態(tài)補償機制，但現(xiàn)行的財稅政策與生態(tài)補償?shù)囊笙啾却嬖谳^大矛盾。
1.尚未建立針對四個主體功能區(qū)的專項財稅支持體系和分類指導政策。現(xiàn)行政策沒有從區(qū)域發(fā)展角度，把生態(tài)補償與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、消除貧困、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、居民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等問題綜合起來考慮。目前國家采取的生態(tài)補償措施和政策，基本上是以工程項目建設(shè)投入為主，遠沒有形成完善的系統(tǒng)。如，退耕還林、退牧還草、天然林保護、礦產(chǎn)資源稅及補償費等，基本上是以工程項目建設(shè)投入為主，且投資項目不配套、補償年限偏短。由于沒有合理的生態(tài)補償政策，目前限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域為保護生態(tài)環(huán)境而形成的公共成本支出、管理支出、產(chǎn)業(yè)異地發(fā)展和生態(tài)移民、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)項目、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)投入難以落實。
2.缺乏建立科學的環(huán)境價值標準和評價體系。目前實施的一些補償辦法，普遍存在缺項較多、綜合性差、標準偏低等問題。由于生態(tài)補償?shù)脑u價體系不完善，一方面使貧困的生態(tài)保護和建設(shè)區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展愈加落后，群眾生活水平與其他地區(qū)的差距不斷加大；另一方面嚴重影響生態(tài)保護的成效。結(jié)果是上游地區(qū)投入，下游地區(qū)受益，欠發(fā)達地區(qū)投入，富裕地區(qū)受益。總之，貧困地區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)任務(wù)重、投入大，卻沒有得到合理的補償，造成區(qū)域發(fā)展差距不斷擴大。
3.生態(tài)補償渠道單一，缺乏促進市場化投融資機制發(fā)展的財稅激勵政策。目前我國的生態(tài)補償政策主要是政府主導的對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補償機制，補償機制的市場化還沒形成。這種單一的補償方式，遠遠不能滿足巨額的生態(tài)補償投入需求。以國家對西部地區(qū)水土流失治理的投入為例，西部地區(qū)水土流失面積占國土總面積的60％，達410萬平方公里，按目前的治理速度而不造成新的破壞，全部治理也需要140年左右。
三、推進主體功能區(qū)建設(shè)的政策建議
?。ㄒ唬└母镓斦D(zhuǎn)移支付制度，促進功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化
1.在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上，應改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)隸屬關(guān)系劃分的辦法，通過明確中央政府與地方政府及地方各級政府之間在提供基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。由于各類公共服務(wù)具有不同的性質(zhì)和特點，各級政府承擔的事權(quán)責任也應有所區(qū)別。如，社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)，由于涉及面廣且具有更大的外部性，主要應由中央政府和省級政府提供，由縣級政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，應由中央、省和縣三級政府共同承擔，各級政府承擔的比例應視各地經(jīng)濟發(fā)展水平而定。
2.增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財政新增財力要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，重點幫助限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所處的中西部地區(qū)解決財力不足問題，促進地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付主要有三種方式，其中，稅收返還不具有均衡地區(qū)財力的作用，但在2005年卻占轉(zhuǎn)移支付總額的35％左右；專項轉(zhuǎn)移支付所占的比例在30％左右，主要用于均衡地方財力和促進基本公共服務(wù)均等化。要使基本公共服務(wù)均等化取得更快進展，必須降低稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付的比例，提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比例。
3.加強中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理。到期項目、補助數(shù)額小、突出中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項目應予以取消；交叉、重復的項目重新清理，逐步進行歸并；對年度之間補助數(shù)額不變且長期固定的項目列入中央對地方體制性補助范圍。同時，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，減輕地方政府壓力。
4.加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度。配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略和主體功能區(qū)建設(shè)，要加大對上述地區(qū)中礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護任務(wù)較重區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，進一步增強地方政府財力，督促地方政府切實履行環(huán)境保護職責，并積極引導在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和市場基礎(chǔ)較好的地區(qū)率先建立市場化的污染防治和生態(tài)建設(shè)投入機制。
?。ǘ┩晟粕鷳B(tài)補償?shù)呢敹愓撸七M限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)發(fā)展。實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的保護和發(fā)展的根本出路在于探索建立跨地區(qū)和跨領(lǐng)域的生態(tài)補償機制，把生態(tài)修復和環(huán)保所面臨的補償問題完全統(tǒng)籌起來。
1.堅持正確的構(gòu)建原則。一是誰利用誰補償、誰受益或誰損害誰付費的最基本原則。二是有利于保護地區(qū)與受益地區(qū)共同發(fā)展的原則。三是統(tǒng)籌兼顧的原則。既要考慮東、中、西部或上、中、下游的關(guān)系，又應考慮近期與長期或當代與后代的關(guān)系。
2.在中央和省級政府設(shè)立環(huán)境轉(zhuǎn)移支付專項資金并列入財政預算，地方財政要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為擴大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)環(huán)境補償基金彩票。資金的使用應著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的區(qū)域性、流域性重點環(huán)保項目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術(shù)、新工藝開發(fā)和應用的資金支持力度。
3.完善保護環(huán)境的相關(guān)稅收政策。應把生態(tài)環(huán)境重點保護地區(qū)的生態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)、替代能源發(fā)展，納入生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)投入的重點支持范疇。抓緊建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償稅，消除部門交叉、重疊收費現(xiàn)象。進一步加大排污收費改革力度，抓緊推行排污總量收費、補償空氣環(huán)境的二氧化硫收費、汽油消費稅及提高城市垃圾收費，并逐步實行費改稅，促進循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源。開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生勝、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采同促進生態(tài)環(huán)保結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。
4.發(fā)揮政府主導作用，積極探索生態(tài)環(huán)境補償?shù)氖袌龌Ｊ?。通過科學的環(huán)境定價和資源定價，推進環(huán)境排污權(quán)交易和培育資源市場，促進資源和生態(tài)環(huán)境的資本化、市場化，使這些要素的價格真正反映它們的稀缺程度，以達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應。積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。
