一、文獻綜述
證券市場的監(jiān)管活動以20世紀30年代為轉折點,在此之前主要是行業(yè)自律組織實施的分散監(jiān)管。1929-1933年的世界性經濟危機,催生了政府監(jiān)管模式的產生,并得到迅速推廣。政府監(jiān)管為快速恢復經濟、提高信息質量起到了重要作用,但也受到了一定的非議。斯蒂格勒(Stigler,1964)通過實證研究,發(fā)現(xiàn)美國證券交易委員會的強制性會計信息披露制度并沒有給投資者帶來實際利益;本斯頓(Benston,1969,1973)的實證研究表明美國1934年證券交易法的披露規(guī)定對投資者不具有明顯的價值,也沒有對交易的證券產生可以測量到的正面影響。
信息披露的成本是不容忽視的,它主要包括編制詳細財務報告的直接成本、向競爭對手泄漏有價值信息的成本、證券銷售上的延誤成本、投資者相信誤導信息的成本等。詹森和梅克林(Jensen & Meckling,1976)也認為強制性信息披露無意于投資者收益的增加。周(Chow,1983)的研究表明對會計信息進行監(jiān)管增加了企業(yè)的個別成本和社會成本,而幾乎不存在有益的證據。瓦茨和齊默爾曼(Watts & Zimmerman,1986)認為信息管制不僅直接耗費資源,還會影響企業(yè)的投資、生產以及融資等方面的決策,而且這種影響不一定改善帕累托法則意義上的福利。
羅斯(Ross, 1979)對金融市場上信息披露立法的成本收益進行了研究,認為信息管制的收益主要體現(xiàn)在有效性和公平提升兩個方面,管制成本主要包括立法對市場的經濟沖擊存在著直接成本、貫徹這種立法存在的間接成本。伊斯特布魯克和費雪(Easterbrook & Fischel,1985)將證券管制的成本劃分為直接成本和間接成本,其中直接成本包括:信息的編纂、散發(fā)、訴訟以及證券交易委員會的成本,也包括參與披露過程的當事人在時間上的機會成本,以及打印與郵寄披露文件和披露規(guī)則的費用;間接成本主要是披露導致企業(yè)放棄本可以經營的盈利項目的損失和信息噪音給投資者決策帶來的不便;其研究結論認為沒有滿意的數據表明證券交易委員會的法規(guī)是有益的。
我國的證券市場起步較晚,對證券監(jiān)管的成本效益研究也比較少,最近幾年才引起人們的重視。楊蓉,宋永新(2002)將證券監(jiān)管引起的成本劃分為直接資源成本和間接效率損失,直接資源成本包括監(jiān)管機構執(zhí)行監(jiān)管過程中所耗費的資源與被監(jiān)管者因遵守監(jiān)管條例而耗費的資源,即行政成本和執(zhí)行成本;間接效率損失主要指因被監(jiān)管者改變了原來的行為方式而造成的福利損失,主要表現(xiàn)為道德風險、靜態(tài)低效率和動態(tài)低效率等。呂曉梅(2004)將會計信息監(jiān)管的成本分為顯性成本和隱性成本,顯性成本包括管制制度的組織成本、實施成本和后續(xù)支出,隱性成本包括信息不對稱所帶來的成本、合規(guī)成本和社會凈福利損失;會計信息披露管制的收益主要體現(xiàn)為投資者對市場欺詐及市場失靈的預期減少所帶來的投資總額的增加。
吳水澎、畢秀玲(2002)認為政府會計監(jiān)管的效果評價考慮的應是社會效益和社會成本,其中社會效益主要表現(xiàn)為會計信息使用者決策的改善程度,從而使社會資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)程度,具體可分為會計監(jiān)管措施被認可的程度、會計信息不對稱性的改善程度、會計信息造假的減少幅度、與國際化進程的協(xié)調程度等等;社會成本既有直接的成本消耗,如用于機構管理(包括公務員工資)、咨詢、設計、印刷、宣傳、推廣、修改、指導、培訓等方面的成本消耗,還有間接的成本消耗,如被監(jiān)管者的制度轉換成本、尋租成本、效率降低成本、機會成本等。洪偉力(2000)從資本形成量、資本配置效率、投資風險的分散、現(xiàn)代企業(yè)機制的構建、資本和市場的流動性等16個方面對證券監(jiān)管的效果進行了考察。
從現(xiàn)有的研究成果看,國外大多采用實證的方法來研究某項監(jiān)管規(guī)則對資本市場的影響,國內傾向于從宏觀層面上采用規(guī)范的方法研究信息監(jiān)管問題,對會計信息監(jiān)管成本的研究多于對監(jiān)管收益的研究,將二者結合起來利用成本效益分析模型探尋監(jiān)管的合理區(qū)域的研究比較少。
二、會計信息監(jiān)管成本分析
監(jiān)管成本是指監(jiān)管活動所引起的一切合理的資源耗費,包括直接成本和間接成本。直接成本是指監(jiān)管者和被監(jiān)管者因監(jiān)管活動而發(fā)生的一切合理支出;間接成本是指監(jiān)管活動所引起的效率損失,如監(jiān)管者監(jiān)管不當和被監(jiān)管者改變了原來的行為方式而造成的社會福利損失、監(jiān)管活動對市場競爭或市場創(chuàng)新的影響等。從成本承擔者的角度看,監(jiān)管成本又可分為監(jiān)管者的實施成本、被監(jiān)管者的遵從成本和社會福利損失等,其中實施成本和遵從成本一般屬于直接成本的范疇,而社會福利損失屬于間接成本的內容。
(一) 監(jiān)管者的實施成本
監(jiān)管者的實施成本是指監(jiān)管者為了有效地開展監(jiān)管活動而發(fā)生的一切合理的資源耗費,具體包括監(jiān)管規(guī)則的制定成本、監(jiān)管規(guī)則的監(jiān)督執(zhí)行成本和監(jiān)管過程中的信息搜集成本。一項法規(guī)的出臺,需要經過提議、草案、征求意見、修改、通過、頒布等多個環(huán)節(jié),多次反復,曠日持久,其制定成本一般是比較高的。法規(guī)的執(zhí)行成本不僅包括監(jiān)管部門和監(jiān)管人員為貫徹法規(guī)而付出的監(jiān)督成本,也包括法規(guī)出臺后的宣傳、解釋、指導、培訓等成本。規(guī)則的制定與執(zhí)行是一脈相承的,在制定過程中要考慮其可行性和執(zhí)行的難易程度,過高的執(zhí)行成本可能難以實現(xiàn)規(guī)則的目標。證券監(jiān)管規(guī)則的制定和執(zhí)行都是建立在一定的信息基礎上,充分的信息是確保監(jiān)管規(guī)則制定合理、有效運行的前提,而信息的搜集、整理、分析、反饋等活動需要耗費大量的資源,監(jiān)管者為此付出的信息成本是高昂的。
美國國會為了貫徹1933年證券法和1934年證券交易法,專門成立了證券交易委員會(SEC)來統(tǒng)一管理企業(yè)的信息披露問題。盡管SEC將會計準則的制定權轉授于民間會計職業(yè)團體,在一定程度上降低了監(jiān)管成本,但它自身還發(fā)布大量的會計系列文告和相關披露規(guī)則,這些規(guī)則的制定、實施成本是巨大的。1936年,美國國會劃轉給SEC的經費總額為300萬美元,到1980年達到了7 230萬美元[6],1991年SEC的經費達到了19 300萬美元[8]。安然事件后,SEC為了加強信息披露的監(jiān)管,其經費預算已高達七億七千六百萬美元[2]。英國的證券監(jiān)管成本也是比較高的,拉麥斯(D. Lomax)的研究表明,僅英國證券與投資委員會(SIB)的行政費用就高達500萬英鎊,加上其他自律管理組織的費用,估計在2 000萬英鎊,如果再加上其他監(jiān)管機構的運行費用,這一數字在1億英鎊以上[4]。
(二)被監(jiān)管者的遵從成本
遵從成本是指被監(jiān)管者因遵守、執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則而付出的代價,也稱為合規(guī)成本,主要包括機構運行成本、信息成本、制度轉換成本等。企業(yè)為了按照監(jiān)管規(guī)則的要求,及時、有效、高質量地對外提供信息,需要設置相應的機構和配備專業(yè)人員來搜集、整理、編制、發(fā)布會計信息,并接受獨立第三者的鑒證,這不僅需要耗費一定的資源以確保這些機構的正常運行,更需要支付高額的信息鑒證成本和額外的信息搜集成本。尤其是在披露管制導致了額外的信息披露要求,而這些信息對內部決策沒有太大的價值時,信息的生成成本是巨大的(如要求企業(yè)披露替代現(xiàn)存資本設備的市場成本等)。當一項新的監(jiān)管規(guī)則替代舊規(guī)則時,被管制者為此還要付出一定的制度轉換成本,即學習成本、新舊制度的銜接成本和契約重擬成本等。
菲利浦和澤切爾(1981)的研究表明,1975年美國企業(yè)按SEC的10—K、10—Q及8—K格式編制報表所支付的變動成本為21 300萬美元。巴斯塔波(1977)通過考察13家公司按照SEC第190號《會計文告》(ASR-190)(1976年3月頒布)中的要求公布存貨和廠場設備重置成本數據的情況發(fā)現(xiàn),企業(yè)為此多負擔的成本平均為12 400美元[6]。2002年美國的薩班斯——奧克斯萊法案(SOX)強化了對信息披露的要求,也增加了被監(jiān)管者的成本支出。一項調查顯示,美國上市公司遵循SOX的成本支出約在1.3-2.5百萬美元之間[8]。Poonam Puri & Anindya Sen(2003)的研究發(fā)現(xiàn)SOX導致企業(yè)的會計費用增加了105%,從243 000元增加到499 000元;律師費用增加90.6%,從210 000元增加到404 000元。周勤業(yè)等(2003)對2001年信息披露費用進行的調查表明,我國上市公司2001年信息披露費用平均為132.33萬元,扣除樣本中最高值中石化(6 696萬元),樣本公司平均信息披露費用仍高達119.15萬元,平均日常信息披露費用占管理費用的4.09%。據英國1986年金融服務法推算,政府監(jiān)管的守法成本至少達1億英鎊。
盡管被監(jiān)管對象承擔的法規(guī)遵從成本可以通過提高產品或服務的價格適當地向消費者轉嫁,但究竟能否轉嫁以及轉嫁的程度高低,取決于有關服務的供求彈性等多種因素。因此,高昂的遵從成本可能會使企業(yè)不堪重負,或加重消費者的負擔,這都有悖于監(jiān)管的初衷。
(三)監(jiān)管活動引起的效率損失
監(jiān)管者在對上市公司對外披露的信息進行監(jiān)管時,由于信息價值的復雜性,存在著決策有用需求和反映受托責任需求之間的沖突,存在著不同需求者之間需求愿望的沖突,從而使得監(jiān)管者無法確切知道信息需求的最優(yōu)數量或從社會角度而言適當的數量,這是監(jiān)管引發(fā)效率損失的主要原因。監(jiān)管活動引發(fā)的效率損失主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.監(jiān)管可能會削弱市場競爭
監(jiān)管是對自由競爭市場的一種人為干預,它改變了自由競爭的規(guī)則,是對社會資源的一種再分配。在整個監(jiān)管活動中,必然存在著受益者和受損者,受益者因監(jiān)管規(guī)則而獲得了壟斷利益,受損者或艱難維持、或退出、或游說政府改變監(jiān)管規(guī)則,二者處于一個不平等的競爭地位,損害了市場的公平原則。斯蒂格勒(Stigler,1964)通過實證分析美國SEC對證券市場管制前后的股價變動情況發(fā)現(xiàn),SEC管制的主要功效是將新公司排除在市場之外。此外,過度嚴厲的監(jiān)管不僅提高了企業(yè)的遵從成本,也降低了企業(yè)進入市場的積極性,降低了整個市場的吸引力和競爭力,從而造成國家利益的損失。20世紀90年代SEC已經意識到過嚴的信息披露規(guī)則對美國資本市場發(fā)展的影響,并積極與其他監(jiān)管機構合作尋求解決辦法。
2.監(jiān)管的滯后性引發(fā)效率損失
政府對證券市場信息披露的有效干預依賴于對市場信息的全面、及時和準確地把握,片面、過時和失實的信息必然帶來決策的失誤和管理上的顧此失彼。由于監(jiān)管者處于社會層級結構的塔尖,遠離市場活動,其獲取信息的鏈條比較長,再加之信息傳輸中的時滯、失真,使得監(jiān)管者對市場發(fā)生的問題存在著認識時滯、決策時滯、實施時滯和生效時滯,從而出現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則運行時的市場環(huán)境與制定時的市場環(huán)境迥異,規(guī)則的效應難以充分發(fā)揮,甚至制約經濟的發(fā)展,阻礙市場創(chuàng)新。
3.監(jiān)管引起決策上的道德風險
監(jiān)管是對企業(yè)經濟行為的制約,它可能會改變企業(yè)的決策行為,或是有意的冒險行為,或是無意的謹小慎微等都可能使企業(yè)承擔不必要的機會成本。監(jiān)管的目的是為投資者創(chuàng)造切實可信的信息環(huán)境,減少信息不對稱引發(fā)的決策失誤,但監(jiān)管也容易給人造成一種錯覺,認為未突破監(jiān)管規(guī)則的就是安全的,使投資者對政府監(jiān)管的對象產生過分信賴,降低了風險意識和甄別能力,這在一定程度上助長了盲從式的非理性投機和對政府護市的依賴性預期,徒增了資源無效配置的概率。
4.監(jiān)管引發(fā)的尋租行為導致社會資源的浪費
監(jiān)管是一種權利分配,是部分人借助于權力對他人實施限制,是政治權力對經濟市場的介入。政府的壟斷性管制權易于產生政府官員設租、被管制者尋租和避租現(xiàn)象。所謂“租”是指某種生產要素的供給由于自然存量、政府管制等種種因素造成在市場上難以滿足需求時而產生的差價。這種差價為尋租行為提供了機遇,尋租者通過游說、行賄等手段來獲得擁有生產要素價差的機會,而擁有資源監(jiān)管權的政府官員除了被動地接受尋租者的回報或賄賂外,還可能直接利用手中的權力進行“政治創(chuàng)租”和“抽租”,以謀取私利。尋租行為的存在使得大量的稀缺資源用在了非生產性領域,降低了生產性資源的配置,造成社會資源的浪費,同時,也腐蝕了政府的一些官員,危害社會肌體的健康發(fā)展。
三、會計信息監(jiān)管效益分析
政府對會計信息實施監(jiān)管的效益主要體現(xiàn)在對信息質量的提高和縮小供需差異等方面,從而降低信息使用者的信息甄別成本,減少投資者對欺詐的預期,增加投資者的交易剩余,實現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”。
(一)降低信息不對稱,提高資源配置效率
會計信息監(jiān)管主要是為了彌補市場競爭的先天性缺陷——個體利益膨脹導致整體利益無法實現(xiàn)最優(yōu)而建立的一種讓利益各方進行有效博弈的制度,最終目的是降低信息的不對稱性,實現(xiàn)信息供需平衡。 根據非對稱信息理論,市場上買賣雙方各自掌握的信息是有差異的,通常賣方比買方擁有較多的信息。擁有信息優(yōu)勢的賣方就希望通過輸出對自己有利的信息使自己獲利,而擁有信息劣勢的買方則通過各種手段去獲取信息以降低其風險。由于會計信息生產的特點使得企業(yè)內部與外部的信息使用者之間、不同的外部信息使用者之間都存在明顯的信息不對稱現(xiàn)象,它不僅表現(xiàn)在數量上,也表現(xiàn)在質量上;既有事前的信息不對稱,也有事后的信息不對稱。
信息不對稱是誘發(fā)證券市場中一切問題的根源,事前的不對稱性導致“逆向選擇”(adverse selection),事后的不對稱性引發(fā)“道德風險” (moral hazard)。逆向選擇和道德風險的存在降低了市場配置資源的效率,破壞了市場經濟中的社會利益最大化的原則,導致了社會福利的凈損失。治理逆向選擇和道德風險的最有效措施就是要求擁有信息優(yōu)勢的一方進行充分的信息披露,以弱化其信息優(yōu)勢。由此就產生了對上市公司信息披露的一系列制度約束和對其披露信息充分性和公允性的鑒證,公認的會計準則和獨立的審計制度應運而生。 上市公司通過財務報告公開披露的信息,尤其是超越法定披露要求所進行的自愿性披露,具有一定的信號顯示功能,可以解決一定的逆向選擇問題,來促進合理交易或契約的形成。會計信息在控制道德風險中的作用不僅體現(xiàn)于股東與管理者簽訂的旨在激勵管理者采取符合股東目標行為的雇傭報酬合約中充當了訂約的指標,以及提供契約監(jiān)督、實施的依據,也體現(xiàn)在信息決策有用性所支持下的證券市場及相應的經理市場中。因為競爭性的證券市場和經理人市場對經理的道德風險行為構成了外在的約束,會計信息的數量和質量將反映在股價和經理人價值中。一個依靠披露虛假信息來欺騙市場的管理者,終將被市場所淘汰。
(二)政府監(jiān)管節(jié)約了一定的交易成本
證券市場的競爭實質上是信息的競爭,其競爭的過程實際上就是一個搜尋、檢驗和證實信息價值的過程。但由于信息的價值不可能在獲得之前進行評估,只能以既有的知識、經驗和承受能力,收集、估計信息含量水平,并以試錯方式進行決策。一旦信息搜尋不充分或搜集了錯誤信息,要承擔巨額的決策失誤成本。政府通過制定強制性的信息生成、披露規(guī)則,可以降低信息的搜集成本,提高信息的質量和透明度,降低信息不充分或錯誤信息對決策的影響,降低整個社會的交易成本。這是因為(1)在會計信息非管制下,每個投資者為了決策的需要會參與信息的搜尋工作,盡管個體的搜尋活動是在信息效益大于成本的原則下進行的,但個體理性并不代表集體理性,許多個體在重復搜尋相同的信息,個體搜尋信息的成本之和可能會遠遠大于信息管制成本;(2)由于投資者之間能力的差異,個體信息的搜尋活動必然增加信息的不對稱性,增加交易的摩擦。(3)企業(yè)對外提供的會計信息是企業(yè)內部會計系統(tǒng)的副產品,其邊際成本很小,如果會計信息不受管制,每個信息使用者將以壟斷價格購買同一公司的同一信息,不僅增加了信息的不對稱性,也造成了社會資源的浪費。因此,可以說會計信息管制相對于非管制而言是一個“帕累托改進”。小約翰•科菲(John C. Coffee,1984)認為強制披露制度是一種理想的減少成本戰(zhàn)略,它通過對搜尋信息成本的社會補貼來確保信息的數量及信息的準確性。沒有強制披露制度將導致更為嚴重的低效率。
信息管制對社會交易成本的節(jié)約是建立在合理管制前提下的,一旦超過了合理的度,過分的信息管制就可能會導致社會資源的浪費。因為過分的管制不僅增加了企業(yè)的信息生產成本,更為嚴重的是導致會計信息“堆集”,而提高了信息的分析成本,降低了信息的使用價值,使信息使用者無所適從。
四、政府適度監(jiān)管的選擇
政府監(jiān)管是對市場失靈的一種有效補救,但它并不能解決所有市場失靈問題,政府活動也存在一定的失靈,有時政府失靈比市場失靈更可怕。因此,政府對證券市場信息監(jiān)管規(guī)則的出臺應謹慎從事,應進行充分的成本效益分析,只有當監(jiān)管效益大于監(jiān)管成本時,監(jiān)管政策才具有可行性和有效性。這里的成本效益不僅要考慮監(jiān)管者和被監(jiān)管者可計量的直接成本,更要考慮監(jiān)管活動對社會經濟發(fā)展的影響,評估監(jiān)管政策所引發(fā)的效率損失。盡管對監(jiān)管成本和收益的準確計量有一定的難度,但仍然可以借助于成本效益分析模型來尋找政府監(jiān)管的合理區(qū)間和監(jiān)管強度。
圖1中R=F(Q)為監(jiān)管的收益曲線,它符合收益遞減規(guī)律;C=F(Q)為監(jiān)管的成本曲線,它由固定成本和變動成本兩部分組成,變動成本決定了直線的斜率。由圖可知,當監(jiān)管度Q0,增加監(jiān)管度是一種“帕累托改進”;當Q0Q2時,監(jiān)管成本大于監(jiān)管效益,監(jiān)管活動給經濟發(fā)展帶來了凈損失,出現(xiàn)了監(jiān)管過度。因此,政府監(jiān)管活動只能在區(qū)間[Q1 Q2]中進行選擇,其中Q0是最佳監(jiān)管點,實現(xiàn)了監(jiān)管的“帕累托最優(yōu)”。但由于政府的監(jiān)管度不可能是一個精確的點,而是一個動態(tài)的變量,因此政府監(jiān)管的合意區(qū)間為[Q0-△ Q0+△]。
政府監(jiān)管的區(qū)間應是市場失靈的區(qū)域,或市場調節(jié)成本較高的地方,而對于能夠通過市場機制實現(xiàn)有效調節(jié)的領域,政府完全沒有必要介入。即使在政府信息管制的區(qū)域內,也要賦予企業(yè)一定的靈活性,在一定程度上鼓勵企業(yè)的自愿披露行為,因為法規(guī)不可能對所有的方面都做出全面的規(guī)定。一項好的監(jiān)管規(guī)則不是強硬的完全限制個體自由,而是在花費最小的成本的情況下實現(xiàn)其目標,這就意味著應充分考慮市場自律的力量和市場主體自律的可行性。政府管制不是限制、削弱市場主體的力量,而是正確引導市場自律組織充分發(fā)揮其自身的監(jiān)管優(yōu)勢。因此,政府的適度管制應與市場自律進行有機地結合,強制性披露應與自愿性披露進行有機地結合,信息的免費供給應與市場調節(jié)進行有機地結合。
