一、當(dāng)前形勢下事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的緊迫性
1、我國事業(yè)單位的概念及特征
我國的事業(yè)單位,是指為了社會公益目的,由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織,主要有服務(wù)性、公益性、知識密集性等特征。事業(yè)單位在各類社會組織中是較為活躍的部分,其組織形式、服務(wù)手段、人員結(jié)構(gòu)、活動方式等,會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各項(xiàng)體制改革的深入,不同程度地發(fā)生相應(yīng)的變化。
2、當(dāng)前形勢下事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的緊迫性
一直以來,我國的事業(yè)單位基本上屬于財(cái)政預(yù)算報(bào)賬單位,幾乎沒有成本核算和稅金交納的業(yè)務(wù),相比其他行業(yè)的會計(jì)核算較為簡單,內(nèi)部控制制度尚未制定或訂出來也沒執(zhí)行。2009年歲末,《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》印發(fā),高層對深化事業(yè)單位人事制度改革定下“權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力”16字原則,其中,監(jiān)管有力是明確誰來監(jiān)管事業(yè)單位,而無論誰來監(jiān)管,都需要從源頭,即事業(yè)單位內(nèi)部入手,建立并完善內(nèi)部控制制度。
首先,事業(yè)單位的資產(chǎn)是國家的,資金出自公共財(cái)政,事業(yè)單位的國有資產(chǎn)保值,其用途的正確性和支出的有效性都需要有力的監(jiān)管。
其次,當(dāng)前事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,各種自有收入來源占了單位經(jīng)費(fèi)相當(dāng)大比重,事業(yè)單位管理已不再局限于預(yù)算資金收支管理,以績效為導(dǎo)向的事業(yè)分類改革,要求正確計(jì)量事業(yè)活動的產(chǎn)出和成本,需要有效的內(nèi)部控制。
再次,事業(yè)單位改革已逐步走向市場化方向,采用更商業(yè)化的方式提供事業(yè)單位的服務(wù)或產(chǎn)品。在這種情況下,一方面,事業(yè)單位應(yīng)為政府制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù),另一方面作為接受教育、醫(yī)療服務(wù)等繳費(fèi)的一方,其消費(fèi)主體意識正在逐漸加強(qiáng),要求提高會計(jì)信息的透明度和正確性,也需要內(nèi)部控制制度的有力支撐。
二、事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的含義
事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是指事業(yè)單位為貫徹執(zhí)行所制定的各項(xiàng)管理政策,增進(jìn)會計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性,保護(hù)國有和公共資產(chǎn)的安全和完整,提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)事業(yè)單位良好地運(yùn)轉(zhuǎn),而在事業(yè)單位內(nèi)部所采取的組織規(guī)則和一系列的調(diào)節(jié)方法及措施,涉及事業(yè)單位的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)督?jīng)Q策、信息與傳遞以及自我檢測等方面,是管理與控制財(cái)務(wù)的一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工作。事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo),最根本的是保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)、檢查有關(guān)數(shù)據(jù)的正確性和可靠性、提高社會服務(wù)效率和效益、貫徹既定的管理方針等方面。事業(yè)單位設(shè)計(jì)一套操作性強(qiáng)、系統(tǒng)完整、規(guī)范合理、行之有效的內(nèi)部控制制度,并有效實(shí)施是其改革的有力保障。
三、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題
1、內(nèi)控意識相對薄弱,缺乏良好的內(nèi)控環(huán)境
內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。事業(yè)單位內(nèi)控意識相對較為薄弱,內(nèi)控環(huán)境有待加強(qiáng),主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識不夠,不了解內(nèi)部控制知識,因此對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性的認(rèn)識不夠,如簡單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了。二是對財(cái)務(wù)與會計(jì)工作重視程度不夠,僅僅把財(cái)會部門當(dāng)成“錢袋子”,事業(yè)單位的會計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動,對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。三是對經(jīng)費(fèi)支出缺乏基本的控制意識,沒有為各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn),對不少經(jīng)費(fèi)支出(比如業(yè)務(wù)招待費(fèi)、差旅費(fèi)等)采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制度,致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式,只要有相應(yīng)審批人員簽字同意,會計(jì)人員就要實(shí)施報(bào)銷。
2、財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)工作較為薄弱,核算不規(guī)范,財(cái)務(wù)管理制度不健全
有效的內(nèi)部控制需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),需要有健全的會計(jì)記錄系統(tǒng),包括制度建設(shè)、人員素質(zhì)等。事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)工作較薄弱,缺乏明確的崗位責(zé)任制度,單位會計(jì)人員對于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳,財(cái)務(wù)管理制度不健全,沒有單獨(dú)制定內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理制度,一些財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅是慣例,而沒有相應(yīng)的成文制度保證或有制度但很不完整,管理的隨意性較大。例如在年終結(jié)賬時(shí),不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目,而是將收入和支出相對轉(zhuǎn),使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況?；蛘邇商踪~運(yùn)行,支出核算混亂,再如在印鑒的保管上,也存在很多漏洞,單位將財(cái)務(wù)章和法人章交由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人,或?qū)⒅?、?cái)務(wù)章和法人章同時(shí)由出納一人保管屢見不鮮。
3、內(nèi)部控制方法體系不夠完善,業(yè)務(wù)流程不盡合理
業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié),其合理、有效與否直接決定著能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。事業(yè)單位內(nèi)部控制方法體系不夠完善,業(yè)務(wù)流程不盡合理,主要表現(xiàn)在以下方面:一是崗位設(shè)置問題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍,而不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。但在實(shí)際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多事業(yè)單位存在不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離,如單位出納兼任記賬,出納兼任檔案保管,記賬兼任復(fù)核等等。二是授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法,而一些單位都是長期實(shí)行“一支筆”審批制度,這雖與事業(yè)單位業(yè)務(wù)簡單、規(guī)模不大的特征相適應(yīng),但卻影響了財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果,并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。三是流程控制體系不完善,有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程,或流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后順序不盡合理,如事業(yè)單位的費(fèi)用報(bào)銷流程多采取“先審批后審核”的程序,執(zhí)行起來影響財(cái)會人員審核把關(guān)的效果。四是部門預(yù)算涵蓋范圍有限,追加項(xiàng)目多,彈性較大,造成隨意性較大,權(quán)威性和約束力較差,直接影響部門預(yù)算的實(shí)施效果。
四、建立并完善事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的措施
1、增強(qiáng)內(nèi)控意識,完善單位的控制環(huán)境
控制環(huán)境是指對建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素。任何單位的內(nèi)部都存在于一定的控制環(huán)境中,它是實(shí)行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和前提,是內(nèi)部控制體系框架的一個(gè)重要因素。
首先,要完善事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)控環(huán)境的重要內(nèi)容之一就是事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu),管理層通過實(shí)施內(nèi)控,使內(nèi)控制度成為“單位之法”,它對每個(gè)成員都有效,都必須無條件遵循,任何人都不得游離于它之外,凌駕于它之上,從而實(shí)現(xiàn)在法律面前人人平等。否則,會出現(xiàn)漏洞。事業(yè)單位如果沒有內(nèi)部控制制度或執(zhí)行不好,就會給國家和單位造成不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失,說明內(nèi)控制度的建設(shè),更需要完善的治理結(jié)構(gòu)。
其次,要提高管理者及職工的素質(zhì)。管理者的素質(zhì)不僅指知識和技能,還包括操守、道德觀、價(jià)值觀、世界觀等多個(gè)方面,更主要的是著眼于全體員工,確立以人為本的管理思想,建立良好的環(huán)境氛圍,激發(fā)職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性,通過競爭和激勵機(jī)制、績效評價(jià)體系、社會保障體系等科學(xué)的人力資源管理手段,為內(nèi)部控制培育良好的環(huán)境基礎(chǔ)。
2、增強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會計(jì)系統(tǒng)的控制作用,健全財(cái)務(wù)管理制度
要提升事業(yè)單位內(nèi)部控制水平,為財(cái)政“節(jié)流”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),必須重視改進(jìn)事業(yè)單位的會計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會計(jì)系統(tǒng)的控制作用,健全財(cái)務(wù)管理制度。強(qiáng)化會計(jì)工作基礎(chǔ),需要財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對事業(yè)單位會計(jì)人員的會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育,不斷提升會計(jì)人員財(cái)務(wù)管理水平,并在此基礎(chǔ)上建立對事業(yè)單位的會計(jì)基礎(chǔ)工作和財(cái)務(wù)制度的全面檢查制度,建立相應(yīng)的獎懲制度。
3、完善預(yù)算制度,強(qiáng)化預(yù)算控制的功能作用
財(cái)政預(yù)算制度已經(jīng)從過去的功能預(yù)算轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的部門預(yù)算,目前的部門預(yù)算硬化了預(yù)算約束和控制的強(qiáng)度,擴(kuò)大了預(yù)算控制的范圍,涵蓋了預(yù)算部門的全部預(yù)算內(nèi)外的一般預(yù)算收支和基金收支,同時(shí)控制內(nèi)容細(xì)化,對部門內(nèi)的各項(xiàng)資金再按功能、按預(yù)算科目把各項(xiàng)支出內(nèi)容細(xì)化分解到具體支出項(xiàng)目,且控制程序嚴(yán)格,增加了預(yù)算審核的嚴(yán)密性,減少了隨意性,控制標(biāo)準(zhǔn)的確定更加合理。
完善部門預(yù)算制度,首先是要進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)均納入部門預(yù)算的實(shí)施范圍,并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序;其次是將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合。也就是要求各一級預(yù)算和二級預(yù)算的部門單位,按照財(cái)政下達(dá)的部門預(yù)算控制數(shù),結(jié)合各部門單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和工作任務(wù)等,編制內(nèi)部分處室的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制,從而強(qiáng)化預(yù)算控制的功能作用。
4、健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系,進(jìn)一步規(guī)范單位內(nèi)部行為
事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的效果,需要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。健全的內(nèi)部控制制度體系既應(yīng)考慮事業(yè)單位的特點(diǎn),明確設(shè)立事業(yè)單位的目的是為了向社會提供某方面的公共服務(wù),這些服務(wù)都是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展必需的,是公眾生活不可缺少的,并不以盈利為目的,也應(yīng)體現(xiàn)事業(yè)單位資金和經(jīng)費(fèi)管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等,增強(qiáng)其實(shí)用性和適用性。
5、加強(qiáng)對事業(yè)單位的監(jiān)督,發(fā)揮財(cái)政與審計(jì)部門作用,完善單位內(nèi)部控制體系
事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一個(gè)過程,這個(gè)過程是通過納入管理過程的大量制度及活動實(shí)施的。因此,要確保內(nèi)部控制制度被切實(shí)地執(zhí)行且執(zhí)行的效果良好,內(nèi)部控制能夠隨時(shí)適應(yīng)新情況等,內(nèi)部控制就必須被監(jiān)督。監(jiān)督是一種隨著時(shí)間的推移而評估制度執(zhí)行質(zhì)量的過程,分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。一方面,需進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和控制自我評估。內(nèi)部審計(jì)幫助事業(yè)單位進(jìn)行“軟控制”環(huán)境的營造,成為內(nèi)部過程的設(shè)計(jì)顧問,使成員能自覺地把辦事準(zhǔn)確和職業(yè)道德放在首位,形成監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量。而控制自我評估指的是各單位不定期或定期地對自己的內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行評估,基本特征是關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動的過程和控制的成效,由管理部門和職工共同進(jìn)行,用結(jié)構(gòu)化的方法開展評估活動。另一方面,促進(jìn)和完善對單位內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督。這需要立法、執(zhí)法、審計(jì)、監(jiān)管諸方面對單位內(nèi)控進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的研究,或制定準(zhǔn)則,或指出指南,或提供框架和參考依據(jù)。財(cái)政部門是會計(jì)與內(nèi)部控制工作的主管部門,審計(jì)部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中,財(cái)政和審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮十分重要的作用。各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持。
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