2008年初,國務(wù)院批準(zhǔn)實施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,在發(fā)展規(guī)劃中提出,要把經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為帶動支撐西部大開發(fā)的戰(zhàn)略高地和重要的國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。據(jù)此,自治區(qū)財政將在本級預(yù)算內(nèi)設(shè)立支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)的專項資金,以基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點,5年內(nèi)每年安排專項資金10億元。在這個特定背景下,如何通過建立與北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的政府會計監(jiān)管體系,提升財政專項資金使用的高效性,特別是要保障向公眾披露政府信息的完整性,通俗地說就是“監(jiān)督錢是否都花在了刀刃上”,成為當(dāng)前財政部門亟待解決的關(guān)鍵性問題。
一、公共財政下適配于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府會計改進(jìn)方向
根據(jù)政府財政支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的工作實踐,現(xiàn)行預(yù)算會計體系無法體現(xiàn)公共財政對會計制度安排的要求。隨著新公共管理運動的興起和我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,企業(yè)界的績效管理、應(yīng)計制(即權(quán)責(zé)發(fā)生制)會計、美國基金會計模式(針對專項資金設(shè)計的會計體系)等作為一種先進(jìn)的管理理念,為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)資金的會計監(jiān)管改革和管理方式創(chuàng)新提供了良好的范式。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,公共經(jīng)濟(jì)部門代表國家對所用的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行籌集、分配以及管理、核算、監(jiān)督的行為就是公共財政。政府會計,即由政府財政部門核算和監(jiān)督預(yù)算收支,并為外部使用者提供有助于公正呈報政府財務(wù)和運作狀況的績效信息。政府會計制度作為公共財政重要的制度分支,應(yīng)該能夠合理預(yù)測財政收入,從支出周期角度強(qiáng)化對財政支出的監(jiān)督和管理,注重成本效益分析,關(guān)注公共財政特殊項目資金管理和社會責(zé)任,實現(xiàn)公共財政績效反映和評價。
二、從政府會計角度看經(jīng)濟(jì)區(qū)公共資金監(jiān)管的一般性缺失
(一)以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)存在一定的局限性
現(xiàn)行預(yù)算會計采用的是收付實現(xiàn)制原則,這種會計基礎(chǔ)編制的財務(wù)報表所反映的受托責(zé)任比較狹窄、反映的財務(wù)成果容易被管理者操縱,使財務(wù)報表缺乏可靠性和一致性,不能完全履行財務(wù)會計及其報告的多重目標(biāo),也不能體現(xiàn)新公共管理理論主要采用“產(chǎn)出預(yù)算”的新型管理模式。隨著政府預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)為公共財政管理體制,它的缺陷日益顯現(xiàn)出來:難以真實反映政府財政能力和財政責(zé)任,不利于有效披露和防范經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的財政投入風(fēng)險,無法實施高效的財政預(yù)算管理,同時也不利于公眾對政府財政資金收支情況的了解和監(jiān)督。
(二)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府財務(wù)信息披露機(jī)制不健全
新公共管理理念推動了社會公眾的知情權(quán)意識、法律意識和參與意識,但當(dāng)前的政府會計信息披露存在以下缺失。首先,若把北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)政府作為一個核算報告的主體來看,目前尚沒有一個有機(jī)的報告主體來反映政府在扶持經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的整個業(yè)績情況以及政府應(yīng)有的資產(chǎn)、負(fù)債、財務(wù)狀況。特別是一些重要會計信息被忽視和遺漏,對于政府負(fù)債和預(yù)算資金的使用效果等缺乏面向公眾的信息披露(據(jù)廣西財政部門內(nèi)部不完全統(tǒng)計,截止2007年底,北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)中的北海、欽州、防城港三市政府債務(wù)合計高達(dá)97億元,約為一般預(yù)算收入的2.5倍),沒有披露政府基金運營的會計信息以及各級政府在其他財務(wù)方面的受托責(zé)任的信息等;其次,無力提供績效信息。一個財務(wù)會計報告體系應(yīng)該能提供一套完整的績效考核評價體系,但現(xiàn)行的預(yù)算會計側(cè)重提供支出使用情況,而不能提供財政績效分析所必需的全方位的會計信息;再次,缺乏政府審計與統(tǒng)計報告,難保政府財務(wù)報告的真實性與可靠性,不利于提高經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)公共財政專項資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和安全性。
(三)缺少科學(xué)、高效的公共資金會計模式
當(dāng)前,我國的政府會計主要以政府預(yù)算為基礎(chǔ),每一個預(yù)算單位就是一個報告主體,該模式容易產(chǎn)生政府資金使用中的不規(guī)范行為和滋生腐敗現(xiàn)象。僅就北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府會計模式運行現(xiàn)狀而言,存在一定的制約性:不能完全有針對性地對經(jīng)濟(jì)區(qū)的專項建設(shè)資金進(jìn)行專門反映,預(yù)算約束軟化,無法有效發(fā)揮政府會計應(yīng)有的監(jiān)督和管理作用。
三、基于公共受托責(zé)任理論的政府會計監(jiān)管職能
從公共受托責(zé)任的角度來看,公共財政是公眾賦予各級政府的財務(wù)受托責(zé)任,其職責(zé)為按照確定的收入合理安排預(yù)算支出,并保證利用好這些財力,努力完成各項政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。政府會計則是在政府層面上對財務(wù)受托責(zé)任的完成過程及其結(jié)果予以確認(rèn)、計量和報告的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng),其資金監(jiān)管的具體職能主要包括以下內(nèi)容。
(一)按期報告財政收入與支出情況
公共財政資金主要憑借國家的權(quán)力強(qiáng)制、無償?shù)亍叭≈诿瘛?作為財政資金的資源提供者,企業(yè)和公眾必然關(guān)心政府征收各項稅收的合理性及其使用情況,并有權(quán)對公共財政收支執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督。因此,政府就其公共財政收支情況提供會計報告,實際上就是向公眾報告其財務(wù)受托責(zé)任的履行情況,報告“取之于民”的財政收入是否恰當(dāng)?shù)亍坝弥诿瘛薄?
(二)管理和監(jiān)控公共財政資金的使用情況
政府通過稅收等形式取得財政收入(公共資金),主要用于維持政府機(jī)構(gòu)及非盈利組織正常運轉(zhuǎn)的需要。公共財政資金的運用不僅要接受公眾監(jiān)督,而且政府自身也必須對領(lǐng)受財政資金的機(jī)構(gòu)所領(lǐng)受財政資金的使用情況、向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)情況等進(jìn)行監(jiān)督和管理。政府會計的主要職能則體現(xiàn)在政府對各領(lǐng)受財政資金單位的管理和監(jiān)控方面。
(三)重點關(guān)注財政資金的支出性質(zhì)
公共財政支出必須根據(jù)資金籌集方式來區(qū)分一般性支出和資本性支出,才能體現(xiàn)財政的公平與效率。因此,政府資金監(jiān)管要堅持在公共財政的框架下,科學(xué)劃分支出類型、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),并充分尊重經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,把競爭性投資和一般性生產(chǎn)建設(shè)項目交給市場運作,以提高效率。而政府財政資金主要投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(交通、水利等)、特色農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)領(lǐng)域,還必須充分保障對科技、教育、社保、醫(yī)療等關(guān)系國計民生方面的財政支出(廣西目前的各項財政支出中,行政事業(yè)費等被動性支出比例較高,近期集中大量財力支持北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)存在一定困難)。
四、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)公共資金會計監(jiān)管工作的改進(jìn)思路
在新公共管理理念視角下,政府會計的存在目的是最大程度地解除政府的公共受托責(zé)任,其關(guān)鍵在于政府績效信息的全面披露與評價,然而現(xiàn)行的政府會計模式并未在這方面發(fā)揮出應(yīng)有作用。因此,為了提高效率,有必要引入以績效評價為導(dǎo)向、以應(yīng)計制為核算基礎(chǔ)的專項資金會計監(jiān)管模式來對北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府會計工作進(jìn)行改進(jìn)與完善。
(一)搭建績效導(dǎo)向的預(yù)算和應(yīng)計制的政府會計構(gòu)架
政府會計的主要任務(wù)是為政府實施宏觀經(jīng)濟(jì)管理和公共決策服務(wù),而決策的關(guān)鍵則是實現(xiàn)財政資金的規(guī)劃與控制。在財政管理中,規(guī)劃的主要方法是編制預(yù)算,預(yù)算能夠?qū)嫼凸芾砺?lián)系到一起,使公共決策具有可行性;控制則包括執(zhí)行與績效考核,根據(jù)執(zhí)行預(yù)算收支情況實施反饋、調(diào)整和評價,以保證公共財政管理發(fā)揮出最大效能(如圖1示)。
一是以績效導(dǎo)向的績效預(yù)算旨在直接將資金更多用于實際政策目標(biāo)的完成和產(chǎn)出上,配以財務(wù)匯報制度,設(shè)定績效指標(biāo),其優(yōu)點在于:將所使用的資源與規(guī)劃目標(biāo)和績效聯(lián)系起來,有利于發(fā)揮支出使用者在達(dá)到目標(biāo)過程中的自主權(quán)和創(chuàng)新精神,并發(fā)展出一系列能提高績效的激勵手段。
二是應(yīng)計制的政府會計系統(tǒng)能夠?qū)①M用分?jǐn)偟较鄳?yīng)的產(chǎn)出和成果上,以及給予績效信息與財務(wù)信息同樣的完整性和可靠性;可以將政策意圖和預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦芾砗涂刂频墓彩芡胸?zé)任信息;能夠進(jìn)行更有意義的政府績效比較,幫助政府在公共支出決策中尋找提供服務(wù)最有效的方法,發(fā)現(xiàn)北部灣經(jīng)濟(jì)建設(shè)中公共財政資金投入高績效或投入產(chǎn)出比較低的方面,據(jù)以分析各類財政支出和建設(shè)項目之間的成本與收益差異配比,進(jìn)而找出并采取降低成本、提高效率的方法。
(二)實施有北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)特色的公共資金項目管理
“他山之石,可以攻玉”,善于學(xué)習(xí)先進(jìn)才能得到提高和發(fā)展。參照美國政府會計采用的基金會計模式:以專項基金作為一個會計主體,而且將預(yù)算納入會計核算中去,按照不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)把政府資金劃分成若干部分,即對特殊資金可以采用特種基金獨立的基金運行系統(tǒng)和會計核算系統(tǒng),便于貫徹專款專用原則,有利于強(qiáng)化預(yù)算約束力和規(guī)范會計核算。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)獲得了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇,更需要加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐,迫切需要對政府會計進(jìn)行改革。因此,引入科學(xué)先進(jìn)的、適合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)的專項資金會計模式勢在必行。
政府財政可以從以下方面實施有北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)特色的建設(shè)項目資金會計模式。一是財政預(yù)算中要設(shè)立南北欽防招商引資專項資金,支持引進(jìn)規(guī)模大、質(zhì)量優(yōu)的項目到經(jīng)濟(jì)區(qū)的工業(yè)園安家落戶;二是設(shè)立北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)項目資金,財政支出要向關(guān)鍵性的重大基礎(chǔ)設(shè)施和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目傾斜,并根據(jù)資金性質(zhì)、用途做好預(yù)算規(guī)劃和分類,特別要注意明確資金的使用機(jī)構(gòu),避免同一類型項目資金通過多部門、多渠道下達(dá),造成重復(fù)浪費的情況發(fā)生;三是要健全財政支出的監(jiān)督機(jī)制,保障項目建設(shè)資金?？顚Ｓ?提高公共資源配制效率,完善績效評價,增加資金投入效益好和對社會發(fā)展產(chǎn)生正效應(yīng)的項目,而對效益差且產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的項目要暫停資金投入并責(zé)令整改,最終實現(xiàn)財政投入資金在北部灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中使用效益的最大化目標(biāo)。
(三)健全北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府財務(wù)報告機(jī)制
一個層次分明、內(nèi)容完善的政府財務(wù)報告制度體系,包括審計報告、財務(wù)報告、部門財務(wù)報告、基金財務(wù)報表、會計報表附注、要求披露的補(bǔ)充信息等部分。其中政府財務(wù)報告是分析、評價報告公共財政管理業(yè)績和財務(wù)受托責(zé)任履行情況的重要信息來源,應(yīng)明確財務(wù)報告的主體選擇、內(nèi)容構(gòu)成、主要財務(wù)報表、編制程序和方法、審議程序和信息披露方式等基本內(nèi)容。
一是健全政府會計信息披露機(jī)制。建議政府財務(wù)報告中重點單列出能夠全面披露北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)財政運作整體狀況的相關(guān)內(nèi)容,包括政府資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)以及費用與收入,特別是建設(shè)專項資金使用績效等方面。還要培養(yǎng)和提高利益相關(guān)者對政府財務(wù)報告的關(guān)注度,保障他們的知情權(quán)和維護(hù)他們的監(jiān)督權(quán),形成北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府會計信息的需求市場,讓市場需求成為完善地區(qū)政府會計監(jiān)管體系的驅(qū)動力。
二是統(tǒng)一口徑,加強(qiáng)政府間會計信息可比性。國家給廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的定位是“國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”,輻射區(qū)跨市跨省跨國。因此,應(yīng)該在充分借鑒國際貨幣基金組織的《2001年財政統(tǒng)計手冊》和《財政透明手冊》有關(guān)賬戶體系規(guī)定的基礎(chǔ)上,綜合考慮不同政府間現(xiàn)行會計制度的差異,尋找趨同點,增強(qiáng)泛北部灣地區(qū)國際間政府信息比較的力度。
(四)完善公開高效和權(quán)力制衡的政府會計監(jiān)管機(jī)制
政府根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算組織預(yù)算收入,嚴(yán)格控制預(yù)算支出;而年度預(yù)算收支情況必須在財政年度終了以后,經(jīng)過認(rèn)真細(xì)致的決算,編制出預(yù)算執(zhí)行情況的年度報告,提交給立法機(jī)構(gòu)審議;最后是立法機(jī)構(gòu)將財政年度開始之前的收支預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的決算情況進(jìn)行對比分析,以評價政府對預(yù)算收入組織和預(yù)算支出控制的受托責(zé)任,并按規(guī)定的程序批準(zhǔn)通過后才能解除這種責(zé)任。預(yù)算的審議批準(zhǔn)實際上是對政府預(yù)算收支計劃的事前控制,而決算的審議和批準(zhǔn)則屬于事后控制,這個嚴(yán)密的審批程序可以理解為對政府的一種財政監(jiān)督,起到對政府財政收入組織和財政支出控制的一種法律約束和權(quán)力制衡的作用。
根據(jù)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中遇到的實際情況,政府財政應(yīng)該從以下幾方面加強(qiáng)公共資金的會計監(jiān)管。首先,要充分借助“金財工程”這一技術(shù)平臺,對財政資金直接采取集中支付的方式,減少資金運作的中間環(huán)節(jié),確保資金運行健康和高效;其次,建立起專項資金的信息系統(tǒng)和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),通過一個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、一個管理平臺、一套設(shè)計思想、一套業(yè)務(wù)規(guī)劃,實現(xiàn)建設(shè)項目預(yù)算編制、資金劃撥、國庫集中支付、收入收繳、會計核算等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一,對資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理;再次,嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)資金投入的審批程序,由廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會、用款單位和財政部門共同形成權(quán)利高度制衡的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系;最后,建立監(jiān)管建設(shè)資金運行的保障機(jī)制,進(jìn)一步整合現(xiàn)有監(jiān)管資源,采取一般性項目日常監(jiān)管、關(guān)鍵性項目緊密跟蹤監(jiān)管、與相關(guān)部門“聯(lián)動”重點抽查及社會監(jiān)督等相結(jié)合、相補(bǔ)充的多樣化形式,圍繞績效最大化目標(biāo)全面加強(qiáng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)資金的管理和監(jiān)督。對于資金運行中發(fā)現(xiàn)的不符合法律法規(guī)的行為要及時糾正和嚴(yán)肅處理,形成對建設(shè)項目進(jìn)展的事前、事中、事后的全方位監(jiān)督保障機(jī)制。
