完善會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度，對于加強(qiáng)會計(jì)人員繼續(xù)教育建設(shè)，具有舉足輕重的作用。本文立足現(xiàn)行會計(jì)人員繼續(xù)教育政策，著眼解決現(xiàn)實(shí)問題，創(chuàng)新工作思路，提出基于公開規(guī)制視角的完善會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度對策，以期進(jìn)一步改善會計(jì)人員繼續(xù)教育政府規(guī)制，為促進(jìn)我國會計(jì)人員繼續(xù)教育管理制度的理性發(fā)展提供參考。
一、會計(jì)人員繼續(xù)教育與公開規(guī)制
(一)會計(jì)人員繼續(xù)教育會計(jì)人員繼續(xù)教育，是指對會計(jì)人員進(jìn)行的以提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平為目標(biāo)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，它不僅是會計(jì)隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是一項(xiàng)嶄新的事業(yè)和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。《會計(jì)從業(yè)資格管理辦法》要求，會計(jì)從業(yè)資格管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對持證人員繼續(xù)教育工作的監(jiān)督、指導(dǎo)。
會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度是指各級會計(jì)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)賦予的權(quán)限和職能，依照有關(guān)法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，對會計(jì)人員繼續(xù)教育工作進(jìn)行監(jiān)督管理的一系列規(guī)章和準(zhǔn)則。自2007年1月《會計(jì)人員繼續(xù)教育規(guī)定》實(shí)施以來，各地會計(jì)管理機(jī)構(gòu)結(jié)合本地實(shí)際，完善制度，強(qiáng)化管理，形成了各具特點(diǎn)的會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管體系，繼續(xù)教育工作卓有成效。但根據(jù)一項(xiàng)專門的繼續(xù)教育狀況調(diào)查，結(jié)合筆者了解的情況看，繼續(xù)教育工作還存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：按要求完成繼續(xù)教育的會計(jì)人員占從業(yè)資格在冊人員的比例偏低，會計(jì)人員參加繼續(xù)教育的主動性、積極性有待增強(qiáng)；培訓(xùn)市場惡意競爭，發(fā)布虛假信息，以欺騙手段招攬生源牟利，只收費(fèi)不培訓(xùn)、多收費(fèi)少培訓(xùn)等現(xiàn)象屢禁不止，社會辦學(xué)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管有待加強(qiáng)；管理手段滯后、措施乏力的問題亟需解決，會計(jì)管理機(jī)構(gòu)的繼續(xù)教育管理力度有待加大。
(二)公開規(guī)制公開規(guī)制作為一個概念源于證券立法，其本質(zhì)是一種政府規(guī)制。政府規(guī)制又稱政府管制、政府監(jiān)管，即政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對個人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。公開規(guī)制的基本內(nèi)容為：政府利用公共權(quán)力，采取各種政策措施以緩解信息不對稱問題，使市場主體處在平等的地位上。達(dá)到市場資源最優(yōu)配置，提高社會資源利用效率的目的。
公開規(guī)制的制度，強(qiáng)制相關(guān)當(dāng)事人披露其信息，這種監(jiān)管措施是有限的國家干預(yù)，它限于信息的強(qiáng)制披露，卻并不剝奪當(dāng)事人的市場進(jìn)出自由，將選擇判斷的權(quán)利留給公眾自己；公開規(guī)制的直接目標(biāo)，是要確保當(dāng)事人獲取信息的自由并由此實(shí)現(xiàn)其在社會生活中的選擇自由?？梢哉f，公開規(guī)制制度是干預(yù)主義和自由主義之間的某種融合，是有限公開與適度規(guī)制的有機(jī)結(jié)合。
(三)公開規(guī)制與完善會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管的關(guān)聯(lián)會計(jì)人員繼續(xù)教育某些問題的長期存在，反應(yīng)在財政部門會計(jì)管理機(jī)構(gòu)對繼續(xù)教育的監(jiān)管上，不僅僅是態(tài)度、力度的不足，而且還表現(xiàn)為方法、手段上一定程度的欠缺。以創(chuàng)新思維，借鑒成熟的理論、理念來重新思考、定位，成為新時期繼續(xù)教育監(jiān)管工作的客觀要求。
教育作為一種公共物品，事關(guān)社會公共利益。依據(jù)制度對會計(jì)人員繼續(xù)教育工作的監(jiān)督、指導(dǎo)，從本質(zhì)上講，是一種政府規(guī)制。經(jīng)濟(jì)學(xué)中“內(nèi)部性”規(guī)制理論為會計(jì)人員繼續(xù)教育的政府規(guī)制研究提供了一個新的視角。信息不對稱是會計(jì)人員繼續(xù)教育“內(nèi)部性”的主要表現(xiàn)之一。一般而言，由于生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者，即繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)與會計(jì)人員之間對產(chǎn)品的真實(shí)質(zhì)量存在信息不對稱，從而產(chǎn)生逆向選擇問題，最終會出現(xiàn)劣質(zhì)產(chǎn)品驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場效率降低和市場失靈。市場機(jī)制通過信息傳遞和信息甄別兩種途徑可以緩解信息不對稱，但在利用市場機(jī)制緩解信息不對稱過程中，由于社會辦學(xué)單位的虛假廣告、對產(chǎn)品擔(dān)保的承諾與實(shí)施之間存在差異性，會造成市場失靈，從而大大削弱市場機(jī)制在這方面的作用。因此，就需要同時發(fā)揮市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的作用，共同緩解生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者之間對產(chǎn)品質(zhì)量的信息不對稱問題，即需要政府對信息不對稱問題進(jìn)行規(guī)制，以彌補(bǔ)和校正市場失靈，于是，公開規(guī)制就成為完善會計(jì)人員繼續(xù)教育管理的一種必然選擇。
二、會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度完善的含義
(一)調(diào)整其它規(guī)制通常情況下，在社會性規(guī)制的各種方式之中，禁止特定行為、對營業(yè)活動進(jìn)行限制、資格制度被認(rèn)為是基本的規(guī)制方式，公開規(guī)制是這些基本制度形式的補(bǔ)充和具體化。它們之間的關(guān)系同時又是復(fù)雜和微妙的。在一定的情形下，將公開規(guī)制作為重要的制度形式，適度地放松那些過于嚴(yán)苛、不合理的其它規(guī)制內(nèi)容，整體上利大于弊。
(二)強(qiáng)化公開規(guī)制從某種意義上看，公開規(guī)制的立意與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)應(yīng)該是一致的。廣義而言，公開規(guī)制應(yīng)該既包括被管理者，又包括管理者自身；既包括抽象制度的公開，又包括具體信息的公開；既包括會計(jì)管理機(jī)構(gòu)的信息公開，又包括社會辦學(xué)單位的廣告發(fā)布。一般地，在數(shù)量上，當(dāng)大部分潛在對象難以知曉與自身權(quán)益相關(guān)的某種規(guī)制時；在結(jié)構(gòu)上，當(dāng)某類對象存在嚴(yán)重的缺失時，都可認(rèn)作公開規(guī)制的失效，應(yīng)當(dāng)加以矯正。
(三)依法進(jìn)行規(guī)制規(guī)制本身應(yīng)該是合法合規(guī)的。如，會計(jì)管理機(jī)構(gòu)及公開教育機(jī)構(gòu)相關(guān)信息不能涉及其商業(yè)秘密，教育機(jī)構(gòu)發(fā)布信息要遵守廣告法等法律法規(guī)。
此外，所有被調(diào)整、放松的規(guī)制本身也要被充分地公開，這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中極具應(yīng)用價值。
三、會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管制度完善的內(nèi)容
(一)教育形式的規(guī)制對于教育形式，《會計(jì)人員繼續(xù)教育規(guī)定》規(guī)定了兩類：接受培訓(xùn)和在職自學(xué)。其中，接受培訓(xùn)明確了四種形式，在職自學(xué)明確了三種，在現(xiàn)實(shí)中均各有偏廢?，F(xiàn)階段，絕大部分繼續(xù)教育以接受培訓(xùn)方式完成，接受培訓(xùn)中又以社會教育機(jī)構(gòu)和學(xué)會分會、行政事業(yè)單位組織的培訓(xùn)為主。按照《規(guī)定》，會計(jì)人員可以自愿選擇繼續(xù)教育主管部門認(rèn)可的形式接受培訓(xùn)，包括：參加在繼續(xù)教育主管部門備案并予以公布的會計(jì)人員繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)組織的會計(jì)培訓(xùn)；參加繼續(xù)教育主管部門組織的會計(jì)人員繼續(xù)教育師資培訓(xùn)和會計(jì)培訓(xùn)；參加會計(jì)人員所在單位組織的會計(jì)類脫產(chǎn)培訓(xùn)；參加會計(jì)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、經(jīng)濟(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試，以及注冊會計(jì)師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師考試；繼續(xù)教育主管部門認(rèn)可的其他形式。實(shí)際操作中，各地主要認(rèn)可前兩種形式，對參加考試，某些地方規(guī)定只有通過一門考試后，才可充抵當(dāng)期繼續(xù)教育學(xué)時。培訓(xùn)形式的單一，途徑過窄，增加了個人培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，既無意義，也無必要。通常情況下，某種僵化政策的制定，反映了官僚體制的擴(kuò)權(quán)意識，或者與利益團(tuán)體的影響相關(guān)，其結(jié)果將導(dǎo)致“規(guī)制失效”。及時調(diào)整思路，從源頭放松規(guī)制，在干預(yù)主義占據(jù)上風(fēng)時，適當(dāng)賦予會計(jì)人員自由選擇的權(quán)利，有助于達(dá)到一定的平衡，體現(xiàn)政策的靈活性。政府設(shè)立繼續(xù)教育規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該是強(qiáng)制專業(yè)技術(shù)人員及時更新知識，提高能力，滿足工作需要，從而維護(hù)公共利益。因此采取靈活的教育認(rèn)可形式，符合這一目標(biāo)。同時，專業(yè)技術(shù)人員主動參加各類職稱考試。是積極要求專業(yè)工作能力、專業(yè)知識水平的進(jìn)步，其學(xué)習(xí)的力度、強(qiáng)度、效果，都有勝于各類被動的培
訓(xùn)，無論通過與否，應(yīng)當(dāng)作為繼續(xù)教育學(xué)時予以認(rèn)可。同樣地，參加普通院?；虺扇嗽盒?jì)、審計(jì)、財務(wù)管理、理財學(xué)、會計(jì)電算化、注冊會計(jì)師專門化、會計(jì)碩士專業(yè)學(xué)位(MPAcc)等國家承認(rèn)的相關(guān)專業(yè)學(xué)歷教育，以及獨(dú)立完成地(市)級以上(含地、市級)財政部門或會計(jì)學(xué)術(shù)團(tuán)體認(rèn)可的會計(jì)類研究課題、參加會計(jì)知識競賽獲獎。或在省級以上(含省級)經(jīng)濟(jì)類報刊上發(fā)表會計(jì)類論文等，也均應(yīng)予以認(rèn)可。這種認(rèn)可的公開，傳遞了這樣一種信息：在職自學(xué)是會計(jì)人員繼續(xù)教育的重要補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵。
(二)教育機(jī)構(gòu)的規(guī)制主要從以下兩方面進(jìn)行規(guī)制：
一是豐富所在單位脫產(chǎn)培訓(xùn)。對于單位組織培訓(xùn)，一般也多認(rèn)可行政、事業(yè)單位和大中型國有企業(yè)以及各級會計(jì)學(xué)會分會組織的培訓(xùn)，實(shí)際上的規(guī)制過于嚴(yán)格。在單位性質(zhì)上，應(yīng)當(dāng)不分行政、事業(yè)、企業(yè)，在所有制形式上，無論公有、私有還是混合型，都應(yīng)當(dāng)允許。從會計(jì)制度本身而言，企業(yè)會計(jì)較行政會計(jì)更為復(fù)雜；從單位類型上看，企業(yè)更是千差萬別，結(jié)合企業(yè)實(shí)際開展的繼續(xù)教育培訓(xùn)更有必要。然而，實(shí)際中，非國有制企業(yè)開展會計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)極為少見。培訓(xùn)主體的缺失，一定程度上反映了規(guī)制的失效。企業(yè)開展會計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，從利益取向、適應(yīng)企業(yè)特點(diǎn)滿足針對性上，理論上應(yīng)該優(yōu)于教育機(jī)構(gòu)，但在師資力量培訓(xùn)條件和經(jīng)驗(yàn)上又處于弱勢，較為理想的一種狀態(tài)是，教育機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合培訓(xùn)。對于會計(jì)人員較少的企業(yè)，可以探索一家教育機(jī)構(gòu)與多家同類企業(yè)聯(lián)合培訓(xùn)。從規(guī)模效益、監(jiān)管的角度考慮，會計(jì)管理機(jī)構(gòu)可以組織、指導(dǎo)有一定規(guī)模的企業(yè)開展聯(lián)合培訓(xùn)，同時公開相關(guān)信息，增加其推廣的可能性。
二是強(qiáng)化社會辦學(xué)單位監(jiān)管。社會辦學(xué)單位是會計(jì)人員繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)中的重要力量，在培訓(xùn)市場上占有重要地位。從某種意義上說，社會辦學(xué)單位及其開展的教育培訓(xùn)，是會計(jì)人員繼續(xù)教育監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！稌?jì)人員繼續(xù)教育規(guī)定》明確，繼續(xù)教育主管部門應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，定期公布會計(jì)人員繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)名稱等相關(guān)信息?！兑?guī)定》對教育機(jī)構(gòu)資質(zhì)作了一定要求，符合要求并經(jīng)過備案和公布，其培訓(xùn)才能被予以認(rèn)可。備案和公布是強(qiáng)化社會辦學(xué)單位監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)?？梢圆扇《ㄆ谶M(jìn)行備案、公布的方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成競爭有序的市場格局，一般以2－3年為宜。同時輔以不定期公布，如違規(guī)強(qiáng)制出局、自愿退出等，并予以公告。備案和公布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：機(jī)構(gòu)名稱、所轄區(qū)域、備案機(jī)關(guān)、整體師資水平(教師資質(zhì))、認(rèn)可的培訓(xùn)方式以及歷年培訓(xùn)合格率等信息。社會辦學(xué)單位可以公開經(jīng)過備案的信息，其它信息應(yīng)當(dāng)符合國家相關(guān)法律法規(guī)要求，不得作虛假宣傳和不當(dāng)承諾。備案和公布既便于接受公眾和媒體監(jiān)督，又方便會計(jì)人員選擇，保障了知情權(quán)和參與權(quán)。
(三)教育對象的規(guī)制會計(jì)人員的學(xué)歷層次、知識水平、業(yè)務(wù)能力差距較大，應(yīng)區(qū)分層次，因材施教。會計(jì)人員繼續(xù)教育對象按照取得的專業(yè)技術(shù)等級資格和專業(yè)水平分為高級、中級、初級三個級別。初級會計(jì)人員繼續(xù)教育的對象除包括取得或者受聘初級會計(jì)專業(yè)技術(shù)資格(職稱)的會計(jì)人員以外，還包括取得會計(jì)從業(yè)資格證書但未取得或者受聘初級會計(jì)專業(yè)技術(shù)資格(職稱)的會計(jì)人員。目前。各地對高級會計(jì)人才的繼續(xù)教育，一般由省級會計(jì)管理機(jī)構(gòu)集中組織，但有些未予明確，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)不予組織、教育機(jī)構(gòu)無力組織而實(shí)際處于混亂的狀態(tài)。即使是初、中級會計(jì)人員之間，水平能力、對繼續(xù)教育要求的差距也較大。因此，應(yīng)明確要求，對于接受培訓(xùn)形式，高級會計(jì)人員主要由省級會計(jì)管理機(jī)構(gòu)集中組織培訓(xùn)，初、中級會計(jì)人員仍由所在單位和社會辦學(xué)單位等進(jìn)行培訓(xùn)，但應(yīng)分級辦班，不得混班培訓(xùn)。
(四)教育內(nèi)容的規(guī)制會計(jì)人員繼續(xù)教育的內(nèi)容主要包括會計(jì)理論、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識、技能訓(xùn)練和職業(yè)道德等。在實(shí)際執(zhí)行過程中，以上內(nèi)容顯得過于寬泛，而且，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，會計(jì)準(zhǔn)則的國際接軌，國家每年都會發(fā)布一些新的會計(jì)政策法規(guī)，需要針對性加強(qiáng)學(xué)習(xí)。初、中、高級之間，學(xué)習(xí)的內(nèi)容亦應(yīng)有所區(qū)別。因此，首先，會計(jì)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對本地區(qū)繼續(xù)教育內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃，使培訓(xùn)內(nèi)容在結(jié)構(gòu)上具有相對的完整性。其次，在內(nèi)容上要區(qū)分層次，按初、中、高級分別予以明確，過于籠統(tǒng)和原則，在實(shí)際操作中將容易導(dǎo)致形式化頃向。第三，要結(jié)合準(zhǔn)則規(guī)則的調(diào)整發(fā)布，及時補(bǔ)充新的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)知識更新。第四，對于教育內(nèi)容的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)通過考核進(jìn)行檢查。考核內(nèi)容以公布的繼續(xù)教育規(guī)劃和當(dāng)年更新的會計(jì)知識為主。在考核方式上，可以由會計(jì)管理機(jī)構(gòu)組織，進(jìn)行全部考核或部分隨機(jī)抽驗(yàn)；也可以委托教育機(jī)構(gòu)組織，會計(jì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收。
(五)教育監(jiān)督的規(guī)制缺少監(jiān)督的行為容易流于形式，繼續(xù)教育要想落到實(shí)處，必須強(qiáng)化監(jiān)督。監(jiān)督是法規(guī)賦予會計(jì)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。開展繼續(xù)教育工作檢查，是保證教育效果的重要手段。教育監(jiān)督的公開規(guī)制要把握以下環(huán)節(jié)：一是教育機(jī)構(gòu)檢查結(jié)果公開。教育機(jī)構(gòu)的檢查考核評估結(jié)果，應(yīng)作為會計(jì)管理機(jī)構(gòu)政務(wù)信息公開的內(nèi)容，如考核、抽驗(yàn)的合格率，違規(guī)整改情況等。二是對未完成繼續(xù)教育會計(jì)人員的公示。一個定期登記期以上，兩個登記期以內(nèi)的，應(yīng)予以公開提醒，督促按期完成。對于連續(xù)兩個登記期以上未完成的，作為自動離崗處理，予以公示。三是公開群眾監(jiān)督方式。將管理機(jī)構(gòu)的舉報、投訴電話進(jìn)行公開，暢通網(wǎng)上咨詢、投訴通道。便于管理機(jī)構(gòu)及時掌握繼續(xù)教育動態(tài)，迅速處置突發(fā)情況，了解會計(jì)人員實(shí)際需求，使繼續(xù)教育監(jiān)管更切合實(shí)際。
