摘要：國庫集中支付推行以來，取得了一些成績，但是也暴露出一些問題。本文在分析實踐中存在問題的基礎上，針對這些問題提出了實踐中推行國庫集中支付制度應當予以完善的建議。
關鍵字：國庫 集中支付 核算
國庫集中支付制度建立的歷史并不長，普遍由市場經(jīng)濟國家于上個世紀實施。一項制度能夠建立，而且是普遍建立，一定有其歷史必然性，符合歷史潮流發(fā)展的方向，更一定有其深刻的理論依據(jù)。國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監(jiān)控制度。
一、國庫集中支付試點工作中遇到的問題
在借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，我國從2001年開始，開始逐步推廣實施國庫集中支付制度。從幾年的實踐來看，取得了明顯的成效，但同時也暴露出了一些問題，需要對其進行改革和完善。
（一） 單一賬戶的設置不規(guī)范
改革的基本要求是：國庫單一賬戶由財政部門在中央人民銀行或其分支機構開設，未設中國人民銀行分支機構的地區(qū)在金庫代理銀行開設。但是實際情況是，還存在一些試點地區(qū)未將單一賬戶設置在中央銀行，而是設置在商業(yè)銀行，使國庫管理制度改革偏離了既定目標，增加了財政資金的風險。國庫資金向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移，也不利于中央銀行貨幣政策和貨幣手段的實施。
（二） 中央與地方在核算方法上存在差異
各地一般都采取集中收支、集中核算的做法，而中央試點部委則實行集中收支、分散核算。近年來，各地一般都設立了會計核算中心或財政核算中心或資金結(jié)算中心或國庫集中支付中心，在保持財政資金分配使用權不變的情況下，取消了預算單位的銀行賬戶和會計人員，將預算單位的財政資金集中到中心，統(tǒng)一在商業(yè)銀行開設賬戶，實行集中收支、集中核算、集中管理。這樣可以強化預算執(zhí)行監(jiān)督，便于財政部門集中調(diào)度統(tǒng)籌安排，但由于預算單位自身末參與自己的財務管理，不利于其對自己收入、支出、資產(chǎn)、負債以及凈資產(chǎn)的分析和管理。另一方面中央試點部門又是采取集中收支、分散核算的做法，這種做法正好和地方的集中收支、集中核算的做法相反。分散核算方式有利于預算單位對于白身財務管理，但財政部門對于支出的監(jiān)督力度不如前者，所以造成中央與地方在核算方法上存在差異。
（三） 國庫法規(guī)的不健全
隨著金融及財稅體制改革的進一步深入，國庫的會計核算和管理工作都有了很大變化，雖然國家也于1985年和1989年相繼出臺了國家金庫管理條例及其實施細則，并修改了一些法律法規(guī)，但相當一部分已不適應金融及財稅體制改革的要求，如在國庫監(jiān)管中，國庫有權根據(jù)金融違法行為處罰辦法對金融機構占壓財政存款或資金的行為進行處罰，而對稅務和財政機關的占壓行為無權處理，出現(xiàn)了國庫監(jiān)管中的。真空?，F(xiàn)象，業(yè)務改革中制度建設的不配套，嚴重影響了國庫職能作用的充分發(fā)揮。
（四） 預算編制與資金管理、政府采購之間缺乏銜接
實行了國庫集中支付制度以后，預算的編制與執(zhí)行雖然也進行了適當?shù)恼{(diào)整，但與資金支出管理改革還不配套，其所遇到的問題主要表現(xiàn)在:1、各單位應當采用。零基預算編制法。編制預算，但是在預算編制過程中還大量地存在著。各類預算基數(shù)加增長。的情況，不能反映預算資金支出管理改革后的資金運動情況。2、各單位的預算由收入預算和支出預算組成，這一方法提供了資金收支流量方面的信息，但因?qū)嵭袊鴰旒兄Ц逗?，資金的實物管理和價值管理由不同的部門進行，因此要求各部門預算還要提供資產(chǎn)存量方面的信息。3、在預算執(zhí)行過程中，由于預算的編制不規(guī)范、批復不及時、年度預算調(diào)整頻繁等，對超預算或預算結(jié)余缺乏相應的制度約束，客觀上給國庫集中支付制度的實施增加了難度。
（五） 資金管理信息系統(tǒng)滯后
國庫集中支付的實現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統(tǒng)的支持。這一信息保障體系要求所有預算單位和預算責任人、財會人員全員參與，能夠滿足預算資金的全過程控制、財務審查、往來結(jié)賬、報表匯總、多個單位的賬目并行及資金管理等方面的要求，還必須解決財政部門和各預算單位之間，預算單位與各下屬部門(或單位)之間，財政部門與政府采購部門及供應商之間的實時財務監(jiān)控和數(shù)據(jù)交流等問題，并做好數(shù)據(jù)安全工作。目前我國以財政部門為中心的預算資金管理還未建成達到上述要求的信息平臺，大部分剛開始實行集中會計核算，而真正做到事前、事中和事后全方位監(jiān)控并與政府采購相結(jié)合的信息平臺尚有相當差距。
（六） 缺乏資金支付風險防范制度安排
我國預算單位由行政單位和事業(yè)單位組成，在新的市場條件下，許多事業(yè)單位為其業(yè)務的發(fā)展而進行融資，行政單位也經(jīng)常為本部門、本行業(yè)或某一項目進行擔保，實行國庫集中支付以后，一旦融資或擔保項目失敗，就需要以國庫資金償還，風險最終轉(zhuǎn)移到國家，情況嚴重的還會影響政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)。目前對行政事業(yè)單位的資金風險管理制度尚未有較完善的措施。
二、完善國庫集中支付改革的建議
國庫集中支付制度改革是一個漸進性的過程，目前在中央和地方還處于試點階段，制度本身還需要不斷的修正與完善。
（一）規(guī)范單一賬戶設置
我國一些試點地方將國庫單一賬戶設置在商業(yè)銀行，這完全背離了國庫集中支付制度改革方案，影響了改革目標的實現(xiàn)。為保證改革的順利進行，單一賬戶體系的成功建立，應加強賬戶的管理工作，單一賬戶的開立、變更、撤銷必須在國庫部門備案，國庫部門經(jīng)常開展檢查工作，對未經(jīng)備案的財政性資金一律予以撤銷。
（二）統(tǒng)一中央與地方核算方式
為保證改革的一致性，采用會計集中核算的地方應積極向中央的核算模式靠攏。試點地方的省分庫和地市中心支庫要積極配合財政部門的轉(zhuǎn)換關系和過渡工作，積極向國庫集中支付模式過渡。具體可采用兩種措施:一是變。正劃資金。方式為。倒劃資金。方式，在資金清算方式上積極向國庫集中支付模式靠攏;二是在當?shù)刎斦y行確有特殊困難，不能采取。倒劃資金。方式的情況下，建議采用。日初劃款、日終清算。的方式作為過渡。
（三）提高立法檔次，逐步修訂完善改革的有關法律制度
隨著改革的逐步深入，現(xiàn)行相關立法存在的問題越來越突出，已不適應改革的實際需要一是立法層次過低，法律規(guī)范的威懾和約束作用得不到充分發(fā)揮；二是立法較為滯后，缺乏前瞻性，沒有完全適應改革的步伐或為改革的推進事先設計出制度安排；三是一些立法的針對性和可操作性還不夠強。目前，立法問題已經(jīng)成為改革順利進行的瓶頸。所以，財政部門要對改革的支付管理辦法、會計核算辦法、資金清算辦法等相關制度進行修訂完善，在實踐中不斷創(chuàng)新，加快改革的進程。
（四）加強國庫集中支付中心隊伍建設
改革開始后成立的國庫支付中心，具體辦理資金支付業(yè)務，但隨著改革的不斷推進，也對財政干部隊伍建設提出了更高的要求。改革帶來的變化對干部的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)提出較高要求，因此，需進一步加強對財政、國庫和預算單位的政策教育和業(yè)務培訓，使相關領導和每個會計人員基本有較高的政治素質(zhì)，全面了解、掌握改革的制度規(guī)定和管理辦法，為國庫單一賬戶體系的建立與實施提供可靠的保證。要加強業(yè)務培訓和學習，明確責任，規(guī)范管理，強化監(jiān)督，提高效率，為預算單位保守秘密，切實維護預算單位的利益。
（五）加快改革配套措施的建設
構建市場經(jīng)濟環(huán)境下的社會主義公共財政體系，需要各項改革的齊頭并進，所以在深化國庫集中支付改革的同時，也要不斷完善其他配套改革。首先，要細化部門預算，全面推行部門預算制度。公共財政就是要建立細化預算編制，從而全面反映各部門、各單位的收支活動情況。實行部門預算是市場經(jīng)濟國家的普遍做法，是市場經(jīng)濟體制對財政管理體制的基本要求，是我國建立國庫集中支付制度的前提和基礎。部門預算反映了部門所有收入和支出，不僅可以細化預算編制，提高預算編制的透明度，而且有利于防止預算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，有利于人大等部門對預算的審查和監(jiān)督，同時也能加強財政對預算支出的剛性約束，充分發(fā)揮財政的監(jiān)督作用。其次，要進一步加強預算執(zhí)行的控制和監(jiān)督。目前，中央財政提出要通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重支出效果的管理。所以，各級財政部門都要積極建立起完善的績效評價體系，逐步將績效預算的理念引入財政支出管理中，強化財政的監(jiān)督職能。
