摘 要：地方政府融資平臺(tái)貸款能夠極大促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)下行期具有一定拉動(dòng)作用。但過(guò)度舉債也會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)和金融體系帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)隱患。持續(xù)關(guān)注存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管政策變化是商業(yè)銀行未來(lái)保障自身持續(xù)健康發(fā)展的重要部分。
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針對(duì)近三年國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)復(fù)雜多變的情況，結(jié)合目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)漸緩，多種“穩(wěn)增長(zhǎng)”策略陸續(xù)出臺(tái)的現(xiàn)狀，筆者研究分析了地方政府融資平臺(tái)貸款的發(fā)生發(fā)展、操作特點(diǎn)以及監(jiān)管變化，以利于同業(yè)人員全面認(rèn)識(shí)此類(lèi)貸款的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式。
一、地方政府融資平臺(tái)的興起
地方政府融資平臺(tái)是特定歷史階段形成的中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式下的特殊產(chǎn)物。上世紀(jì)90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，一些地方政府開(kāi)始探索性地設(shè)立了一系列的專(zhuān)業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，利用這些單位法人承接銀行貸款或信托資金，解決了財(cái)政投資流動(dòng)性障礙（財(cái)政預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際使用時(shí)期的不匹配）與投資需求的矛盾。此后擁有獨(dú)立財(cái)政權(quán)利的各級(jí)政府大多建立了這一類(lèi)的投融資單位，作為項(xiàng)目業(yè)主在政府的支持下完成項(xiàng)目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營(yíng)的全部工作，這就是地方政府融資平臺(tái)的雛形。
為有效化解金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，2009年初，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)，把地方政府融資平臺(tái)推上了“事業(yè)發(fā)展的巔峰”。在“指導(dǎo)意見(jiàn)”的推動(dòng)下，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)“突飛猛進(jìn)”。媒體公開(kāi)披露的數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行截至2010年6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億。
二、融資平臺(tái)公司貸款的普遍特點(diǎn)
地方政府財(cái)政擔(dān)保是平臺(tái)公司最后的信用底線。融資平臺(tái)借助政府與銀行的微妙關(guān)系（銀行對(duì)財(cái)政存款過(guò)度依賴(lài)），利用地方政府的財(cái)政擔(dān)保方式，可以輕易地從商業(yè)銀行拿到大量的貸款，投資領(lǐng)域以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，涉及城市水電氣熱以及通訊網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)，包括城市交通、環(huán)境治理、土地整理及儲(chǔ)備、園區(qū)開(kāi)發(fā)等。融資平臺(tái)貸款具有以下特點(diǎn)：
?。ㄒ唬┒囝^舉債。由于平臺(tái)公司所涉及的項(xiàng)目一般資金需求量較大，項(xiàng)目建設(shè)期較長(zhǎng)，從銀行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)體系設(shè)置上不可能也不允許單一銀行承擔(dān)過(guò)于集中的單一項(xiàng)目貸款，因此，平臺(tái)公司采取化整為零的方式，利用多種融資渠道，與多家銀行發(fā)生借貸關(guān)系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的資金需求。
?。ǘ┙栀J過(guò)程操作不透明。銀行在對(duì)平臺(tái)公司申請(qǐng)貸款的審核過(guò)程中，由于地方政府背景的不完全公開(kāi)性使銀行無(wú)法真正了解公司的資產(chǎn)情況，政府權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)也導(dǎo)致平臺(tái)公司在運(yùn)營(yíng)中缺乏自主性，同時(shí)銀行所依賴(lài)的地方財(cái)政收入情況也因其隱秘性特征使得合作銀行無(wú)法獲取其真實(shí)情況。
?。ㄈ┤谫Y成本缺乏有效的控制。由于平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)方式不是完全純粹的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)中公司自營(yíng)的想法和政府的要求需同時(shí)兼顧，投資管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)以“先做了再說(shuō)”的盲目性投資，導(dǎo)致部分資金成本較高，資金使用效率較低。
?。ㄋ模┿y企雙方風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差。一方面作為具有強(qiáng)勢(shì)地位的地方政府類(lèi)客戶(hù)一直是銀行熱捧的對(duì)象，另一方面地方政府也希望有更寬裕的資金實(shí)現(xiàn)政府工作的業(yè)績(jī)，“不謀而合”的共同目標(biāo)使雙方均存在能貸多少貸多少的合作標(biāo)的。雖然商業(yè)銀行已經(jīng)在體制上實(shí)現(xiàn)了完全的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)模式，但是地方政府的干預(yù)與強(qiáng)勢(shì)仍然需要商業(yè)銀行“看臉色行事”，風(fēng)險(xiǎn)控制在利益的驅(qū)動(dòng)下只能作為保障的形式出現(xiàn)銀企的借貸關(guān)系中，地方政府保障的粉飾作用成為了主要功能。
綜上所述，從功能上來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)的存在不僅解決了地方政府因不能直接負(fù)債而缺乏建設(shè)和發(fā)展資金的問(wèn)題，同時(shí)完成了資金與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的成功對(duì)接，也使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作更加專(zhuān)業(yè)。為了獲得更多的建設(shè)資金，平臺(tái)公司較多地運(yùn)用了金融杠桿，充分提高了資本的使用效率，這也不失為一種金融創(chuàng)新。正是這種創(chuàng)新加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，推進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，從另外一個(gè)角度看，由于與生俱來(lái)的體制缺陷，也使得地方融資平臺(tái)的過(guò)度舉債給地方經(jīng)濟(jì)甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大隱患。
三、監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的監(jiān)管變化
基于防控金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，避免美國(guó)金融危機(jī)在中國(guó)的再現(xiàn)，2009年11月，財(cái)政部首次下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》，第一次國(guó)家部門(mén)對(duì)地方政府融資行為發(fā)出的警示。
2010年1月19日，在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上，溫家寶總理在講話(huà)中提到，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。這也是中央政府首次將金融風(fēng)險(xiǎn)防范提高到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范。
2010年1月26日銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在2010年度第一次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)上要求，“全面評(píng)估和有效防范地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)貸款跟蹤檢查”。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的貸款管理提出了明確的要求。
此后，政府和監(jiān)管部門(mén)陸續(xù)發(fā)文對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的管理給予了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。2011年從年初開(kāi)始?xì)v時(shí)半年之久，全國(guó)各家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始了“一戶(hù)一策”的平臺(tái)貸款的清理工作，對(duì)平臺(tái)貸款企業(yè)進(jìn)行了重新認(rèn)定，制定了對(duì)不同企業(yè)實(shí)施不同貸后管理的管理策略。
2012年6月《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號(hào)）提出了對(duì)融資平臺(tái)貸款實(shí)施分類(lèi)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)，如“支持類(lèi)平臺(tái)客戶(hù)指符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策及風(fēng)險(xiǎn)偏好，可以新增貸款的融資平臺(tái)”，這也為金融機(jī)構(gòu)增加新的投放創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。
正是基于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，防止經(jīng)濟(jì)增速過(guò)快回落的政策基調(diào)，2012年項(xiàng)目審批逐月加速的趨勢(shì)明顯。根據(jù)上半年國(guó)有控股的四大銀行年報(bào)披露數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺(tái)貸款達(dá)2.6萬(wàn)億元，比上年末增加0.5萬(wàn)億元。在新一輪投資沖動(dòng)下，政府融資平臺(tái)貸款的規(guī)模控制困難重重。
綜上所述，地方政府融資平臺(tái)貸款經(jīng)歷了鼓勵(lì)、嚴(yán)管、控制和有條件進(jìn)入的變化，持續(xù)關(guān)注其變化和存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管重點(diǎn)，特別是到期還款的風(fēng)險(xiǎn)和可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)排查既是監(jiān)管部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)，也必然是商業(yè)銀行未來(lái)保障自身持續(xù)健康發(fā)展的重要部分。
