導(dǎo)讀：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，而地方財力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的不二選擇。特別是金融危機爆發(fā)后，在寬松的貨幣政策、拉動內(nèi)需等宏觀政策的支持下，地方政府債務(wù)增長較快。
地方政府債務(wù)其實是地方政府財政預(yù)算赤字的債務(wù)化。受預(yù)算管理體制的影響，地方政府債務(wù)在我國長期存在，但表現(xiàn)形式有較大差異，這里所指地方政府債務(wù)是指以地方政府作為實際債務(wù)償還義務(wù)人和使用人、以直接或間接以地方財政資金作為償還資金來源的各種借款、應(yīng)付款、保證代償責任的總稱。分稅制改革之初，地方政府債務(wù)主要表現(xiàn)為由于財力不足、事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府被動負債，債務(wù)內(nèi)容主要為各種欠付款。如：欠付工資、糧食掛賬、村級債務(wù)等。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，而地方財力普遍有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的不二選擇。特別是金融危機爆發(fā)后，在寬松的貨幣政策、拉動內(nèi)需等宏觀政策的支持下，地方政府債務(wù)增長較快。央行的統(tǒng)計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負債超過5萬億元；財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為，2009年地方政府的投融資平臺的負債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。
一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
為掌握地方債務(wù)政府規(guī)模和風險，我市組織了對地方政府債務(wù)的審計調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀不容樂觀。
1、國有獨資或國有控股的融資平臺是地方政府債務(wù)的主體。《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！顿J款通則》界定借款人應(yīng)當是經(jīng)工商行政管理機關(guān)（或主管機關(guān)）核準登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人，地方政府不得作為銀行借款主體。因此，地方政府缺少可利用的舉債形式，建立企業(yè)法人性質(zhì)的融資平臺可以使政府債務(wù)合法化。調(diào)查顯示，融資平臺公司債務(wù)余額占地方政府債務(wù)余額的99%。由于政府掌握的盈利性國有資產(chǎn)較少，投入平臺公司的資產(chǎn)主要為土地使用權(quán)和辦公用房等費經(jīng)營性資產(chǎn)，高估現(xiàn)象普遍，地方政府作為出資人實際投入資金不到位，因承擔連帶清償責任，政府成為融資平臺的實際債務(wù)人。
2、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理。從債務(wù)形式看，地方政府債務(wù)的應(yīng)債主體主要為銀行，信貸資金比重高，債券形式的債務(wù)余額不足10%，直接融資形式利用不足。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)看，債務(wù)余額主要為中長期貸款，尤以中期貸款為主，占總債務(wù)余額的70%以上。債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理造成償還過于集中，地方財力不堪重負。據(jù)測算，以2009年地方一般預(yù)算收入為基礎(chǔ)，近五年被調(diào)查單位地方政府償還本息金額分別占一般預(yù)算收入的26.1%、52.1%、82.04%、40.37%和98.7%，超過地方財力增長速度。
3、償還風險大，危及經(jīng)濟安全。以2009年為例，被調(diào)查單位的地方政府債務(wù)余額占當?shù)赝诘貐^(qū)生產(chǎn)總值17.18%、占當期可用財力的124.23%，當期應(yīng)還本付息額占當?shù)禺斊诳捎秘斄?2.81%，分別是危險債務(wù)標準指標的3.44倍、6.21倍和2.56倍。過度舉債造成的危害是：一是整體上降低了經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀?。二是惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。三是影響中央政府的宏觀調(diào)控能力。由于融資平臺公司償債資金依賴于地方可用財力或再融資能力，地方政府可用財力中政府性基金收入是償債資金的主要來源，所以沉重的債務(wù)負擔將刺激地方政府追求擴大土地出讓和舉債規(guī)模，推高土地出讓價格。因此，宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策有可能陷入兩難選擇：擴張則經(jīng)濟過熱，房價高漲，形成泡沫，影響民生；緊縮則造成地方政府資金鏈斷裂，金融機構(gòu)不良資產(chǎn)率上升，金融風險積聚，在建工程停工或因后續(xù)資金不足而無法投入使用，不能產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟和社會效益。
4、債務(wù)資金使用效率不高。作為應(yīng)對金融危機的主要手段，寬松的貨幣政策和積極的財政政策是各國宏觀經(jīng)濟政策的共同取向，公布數(shù)字表明2009年我國信貸規(guī)模達9.6萬億。在此背景下，地方政府舉債所有舉債沖動很容易得以實現(xiàn)。但有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，造成資金暫時閑置。有些地方政府甚至因擔心宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整而不計成本，盲目擴大舉債規(guī)模，資金沉淀現(xiàn)象普遍。據(jù)調(diào)查，2009年末地方融資平臺賬面貨幣資金余額占債務(wù)余額30%左右，降低了資金使用效率，提高了資金使用成本。
5、債務(wù)資金不納入預(yù)算管理，損害地方政府預(yù)算完整性。由于現(xiàn)行預(yù)算法律制度禁止地方政府直接舉債，地方政府債務(wù)用于建設(shè)的大量債務(wù)資金未納入預(yù)算管理，游離于預(yù)算之外，地方政府預(yù)算不能反映財政的實際收支活動和對社會資源的分配作用，預(yù)算約束軟化，大量財政收支也脫離了現(xiàn)有預(yù)算預(yù)算監(jiān)督體系的監(jiān)督。同時，財政作為實際債務(wù)承擔人頻繁調(diào)度債務(wù)資金也違反了現(xiàn)行金融法律制度。
二、完善地方政府債務(wù)管理的政策取向
城市化進程中地方政府通過舉債籌集建設(shè)資金是發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗，無論是聯(lián)邦制的美國、澳大利亞還是單一制的日本、法國都有成功的經(jīng)驗。從審計調(diào)查看，債務(wù)資金推動了城市道路和污水管網(wǎng)建設(shè)，對改善區(qū)域投資環(huán)境、加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在中央轉(zhuǎn)移支付還不完善的情況下，利用債務(wù)資金也是加快落后地區(qū)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差別和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡的必然選擇。當前亟待解決的是建立地方政府債務(wù)法律制度和風險預(yù)警體系，加強對地方政府債務(wù)籌集、使用和償還的管理。
1．完善地方債務(wù)法律、制度體系。一是確立地方政府舉債投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律地位是加強地方政府債務(wù)管理的當務(wù)之急。允許地方政府舉債建設(shè)既有國外成功的經(jīng)驗，也是經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。即使在發(fā)達地區(qū)，僅僅依靠地方財力進行重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程仍然困難，在欠發(fā)達或落后地區(qū)其迫切性則更加突出。同時地方政府直接融資還可以拓展利用社會閑散資金的渠道，擴大內(nèi)需，為經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展注入新動力。二是建立地方政府債務(wù)審批制度。審批的重點是防止地方政府債務(wù)膨脹，防止資金過分向富裕地方政府傾斜，統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及社會應(yīng)債能力的關(guān)系。三是建立科學(xué)的地方政府債務(wù)風險評價體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務(wù)依存度、負債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財政支出的比率，它說明財政運轉(zhuǎn)對債務(wù)的依賴程度。負債率指債務(wù)余額占GDP的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規(guī)模，是反映財政風險程度的一個重要指標。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力。要結(jié)合實際制定科學(xué)的指標評價體系作為約束地方政府債務(wù)規(guī)模的標尺。
2、擴充地方政府舉債形式，改善地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。目前地方政府債務(wù)形式單一，主要是銀行貸款，造成政府與企業(yè)爭奪信貸資源的局面。一方面政府存在信貸資金沉淀，降低了資金使用效率，另一方面經(jīng)濟實體得不到應(yīng)有的信貸資金支持，形成貸款難。由于地方政府法律地位的特殊性，一旦形成債務(wù)風險最終只能由國家承擔，其舉債行為行政長官意志色彩濃厚，具有非理性、非經(jīng)濟性行為的特點。大量的非營利項目融資還降低了銀行資產(chǎn)的流動性，蘊含了極大的金融風險，也限制了資金在項目間的調(diào)劑使用，增加了地方政府建設(shè)籌資成本。地方政府通過發(fā)行長期債券的形式舉債可以改善政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)和債務(wù)品種結(jié)構(gòu)，促進地方政府對債務(wù)資金的調(diào)劑利用，提高資金使用效率。
3、將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，綜合平衡地方政府預(yù)算。一是編制單獨的建設(shè)資金預(yù)算，并納入地方政府綜合預(yù)算進行綜合平衡，強化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)平衡預(yù)算綜合的責任。債務(wù)規(guī)模必須在適度范圍內(nèi)，不能給后任留下包袱。地方政府在編制公共預(yù)算時，必須同時做出下年度財政投融資計劃和投資項目計劃，并將有關(guān)與計劃一并報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準后與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性債務(wù)的借、用、還應(yīng)歸入預(yù)算管理；二是建立嚴格的還款準備金制度。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準備金。財力允許時還應(yīng)建立還貸周轉(zhuǎn)金，用于臨時墊付周轉(zhuǎn)。
4、實行嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務(wù)投資決策責任制，以規(guī)范的形式明確項目負責人應(yīng)承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設(shè)項目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準備、投入生產(chǎn)的全過程負責到底，全面監(jiān)督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。
5、整頓債務(wù)。立即對地方政府現(xiàn)有債務(wù)進行全面清理，落實債務(wù)主體。以財政資金為主要還款來源、用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等其他公共物品建設(shè)支出的債務(wù)應(yīng)以地方政府作為債務(wù)義務(wù)人，用于私人物品的債務(wù)資金由平臺公司承擔，逐步將這類業(yè)務(wù)企業(yè)化，獨立承擔法律責任。對于新增債務(wù)，應(yīng)實行嚴格的債務(wù)責任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)一、責權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責任及連帶責任。
6、加強財政收支管理。增加地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資最終依賴于地方經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，第三產(chǎn)業(yè)求發(fā)展。通過引導(dǎo)和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。集中區(qū)域內(nèi)所有可用的資源，對已經(jīng)存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。中央財政要完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，匹配地方政府的財權(quán)和事權(quán)，縮小其收支差距。在支出發(fā)面，地方政府要本著厲行節(jié)約的原則嚴控日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支，對于那些可以通過市場提供的公共物品要引導(dǎo)社會資金進行投資，提高財政資金的使用效率。
7、建立科學(xué)的用人制度，樹立正確的政績觀。長期以來，干部考核和任用往往把一個地區(qū)的顯著變化作為重要目標，導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)趨之若鶩地追求形象工程、政績工程。在沒有相應(yīng)財力支持的情況下，必然表現(xiàn)為舉債。通過舉債投資還可以在短時間內(nèi)改善區(qū)域生產(chǎn)總值、財政收入、稅收收入的經(jīng)濟指標。舉債出政績，舉債出干部。所以必須強化地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的償債責任，杜絕那種不從經(jīng)濟發(fā)展的實際需要出發(fā)的盲目舉債行為。將其任期內(nèi)新增政府性債務(wù)的籌集、管理、使用和償還和績效納入干部經(jīng)濟責任審計范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用的重要依據(jù)。
