7月，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》(征求意見稿)?；疽?guī)范從中國的實際出發(fā)，借鑒了美國COSO《內部控制統(tǒng)一框架》，確立了以企業(yè)為主體、以政府監(jiān)管為促進、以中介機構審計為重要組成部分的實施機制。
據(jù)報道，該規(guī)范將于明年7月1日起首先在上市公司范圍內實施，并鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行?；疽?guī)范的發(fā)布標志著中國內部控制制度建設取得了重大突破，并將對公司、證券以及國有資產(chǎn)管理等相關制度產(chǎn)生深遠影響。
一、定義、目標、要素
基本規(guī)范首先界定了內部控制的含義。根據(jù)該規(guī)范，內部控制是由董事會、管理層和全體員工共同實施的、旨在合理保證實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理基本目標的一系列控制活動。
內部控制的目標包括：企業(yè)戰(zhàn)略，經(jīng)營的效率和結果，財務報告及管理信息的真實、可靠和完整，資產(chǎn)的安全完整，遵循國家法律法規(guī)和有關監(jiān)管要求。
二、內部控制與風險管理
最重要的是，基本規(guī)范在形式上借鑒了COSO報告內部控制5要素框架，同時在內容上體現(xiàn)了其風險管理8要素框架的實質，構建了以內部環(huán)境為重要基礎、以風險評估為重要環(huán)節(jié)、以控制措施為重要手段、以信息溝通為重要條件、以內部監(jiān)督為重要保證的5要素框架。上述要素相互聯(lián)系、相互促進，構成一個統(tǒng)一的企業(yè)內部控制框架。
企業(yè)所面臨的環(huán)境是不確定的，企業(yè)家的基本職能是管理風險。無論從目的、目標，還是從要素來看，內部控制的根本功能是風險管理。
內部控制的目的是在合理的范圍內保證企業(yè)基本目標的實現(xiàn)。盈利是企業(yè)生存和發(fā)展的基礎。作為一種盈利性組織，企業(yè)的根本目標是盈利。如果不能盈利，就連自身的生存都難“保證”，其他目標無從談起。
天有不測風云。不確定性意味著，機會與風險并存。如果說機會代表盈利的可能，風險則代表虧損的可能。二者不過是一枚硬幣的兩面。風險種類很多，如宏觀、市場、技術、金融、財務、法律等各種風險。有的風險可以保險，有的是不可保險的。在這種情況下，要想“保證”盈利，就必須管理風險。
內部控制就是一種風險管理機制。其中，風險評估的功能是識別、分析、評價風險，控制措施的功能是處理、防范、化解風險，而內部監(jiān)督則是對整個過程進行監(jiān)控。巧婦難為無米之炊。要想識別、處理風險，就必須收集、傳遞、溝通、應用信息，就要進行信息溝通，為風險管理提供事實依據(jù)。上述要素密切相關，體現(xiàn)為風險的識別、處理、反饋。
總之，風險管理是一個完整的過程。在這個過程中，內部控制的各個要素分別處于不同階段。其中，風險評估、信息溝通處于認識階段;控制措施、內部監(jiān)督處于實踐階段，而內部環(huán)境則構成制度基礎。
三、內部控制與公司治理
公司治理是為了實現(xiàn)公司價值最大化，而在股東、董事、監(jiān)事、高級管理人員之間進行權責分配，并在此基礎上進行決策、監(jiān)督。其中，權責分配屬于關系要素;決策、監(jiān)督則屬于行為要素。無論從目的還是從要素來說，內部控制是公司治理的重要內容。
首先，內部控制的目的是合理保證公司基本目標的實現(xiàn)。這也正是公司治理的目的。其次，內部環(huán)境要素的核心是權責分配，而權責分配既是公司治理的關系要素，也是內部控制的制度基礎。第三，內部監(jiān)督要素本身就是公司治理的行為要素，也是內部控制的重要保證。第四，內部控制的其它要素也與公司治理密切相關。從功能上講，風險評估、控制措施、信息溝通屬于風險管理的不同環(huán)節(jié)，而企業(yè)家的基本職能就是管理風險。
需要強調的是，企業(yè)是內部控制的主體。無論在公司治理還是在內部控制中，董事和高級管理人員都發(fā)揮著至關重要的作用。
根據(jù)基本規(guī)范，董事會以及董事長應當加強對本企業(yè)內部控制建立和實施情況的指導和監(jiān)督，對本企業(yè)內部控制的建立健全和有效實施負責;經(jīng)理負責組織領導本企業(yè)內部控制的日常運行;總會計師主要負責與財務報告的真實可靠、資產(chǎn)的安全完整密切相關的內部控制的建立健全與有效執(zhí)行。上述規(guī)范的法律依據(jù)是公司法對上述人員職責和義務的有關規(guī)定。例如，公司法規(guī)定，董事、監(jiān)事和高級管理人員應當遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務。
公司法上述規(guī)定的問題是過于原則，且并不要求上述人員遵守有關監(jiān)管要求。無論從內部控制規(guī)范與公司法的銜接，還是從公司法自身的完善來說，有必要進一步明確上述人員的法定義務。只有這樣，才能切實改變無法可依、無人負責的狀況。
內部控制規(guī)范與董事、高級管理人員的勤勉義務密切相關。對此，公司法并沒有做出具體規(guī)定。為了進一步加強公司治理和內部控制，有必要通過公司立法，對上述人員的勤勉義務作出具體規(guī)定。
從內部控制規(guī)范與公司法的銜接來說，應當要求所有公司建立健全并有效實施信息與報告系統(tǒng)，進一步要求上市公司建立健全并有效實施內部控制系統(tǒng)，并將確保上述系統(tǒng)的建立健全和有效實施規(guī)定為董事、高級管理人員的勤勉義務。立法建議如下：
公司(上市公司)董事、高級管理人員應當根據(jù)有關法律、法規(guī)和監(jiān)管要求，指導和監(jiān)督本公司(上市公司)信息與報告系統(tǒng)(內部控制系統(tǒng))的建立和實施情況，對本公司信息與報告系統(tǒng)(內部控制系統(tǒng))的建立健全和有效實施負責。
內部控制規(guī)范還與董事、高級管理人員的忠誠義務密切相關。在這個方面也有一些漏洞。例如，公司法禁止董事、高級管理人員違反公司章程的規(guī)定或未經(jīng)股東(大)會同意，與本公司訂立合同或進行交易，否則，所得的收入應當歸公司所有。這是從批準程序上對利益沖突交易進行規(guī)范。
公司法上述規(guī)定的問題在于，首先，似乎不包括董事、高級管理人員的關聯(lián)方(關聯(lián)個人和關聯(lián)機構)，他們有可能通過關聯(lián)交易(間接利益沖突交易)規(guī)避法律;其次，似乎不禁止上述人員及其關聯(lián)方參加投票，他們如果是股東的話也可以參加投票;第三，似乎不要求上述人員披露上述合同或交易的內容及其利益關系(或關聯(lián)關系)，他們有可能通過隱瞞信息取得股東(大)會同意;第四，似乎不包括“公平”、“公允”等實體性規(guī)范，在“內部人”控制的公司中，僅憑程序性規(guī)范很難奏效。
總之，包括關聯(lián)交易在內的利益沖突交易非常復雜。除了上述人員之外，還有控股股東、實際控制人參與其中。對此，需要通盤考慮、全面規(guī)范。
