一、國庫集中支付制度的含義及作用
國庫集中支付制度又稱之為國庫單一賬戶制度，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶集中支付，對財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付直至到收款人賬戶實行財政直接監(jiān)督控制全過程的財政國庫支出管理制度。財政資金撥付的方式有財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。
實行集中支付，雖然不改變高校的支出權(quán)限，但其作用在于建立起財政部門對高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制。財政部門掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不通過任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕高校在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。再則實行集中支付，將各預(yù)算單位沉淀的財政資金全部集中于國庫，有利于財政部門提高財政調(diào)控能力和資金使用效率。
二、實行國庫集中支付制度對高校的影響
（一）促進(jìn)了高校理財?shù)匚坏霓D(zhuǎn)變
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和高等教育體制改革的深化，高校己成為面向社會自主辦學(xué)、自我發(fā)展、自我約束的獨立主體，辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴大，理財主體地位進(jìn)一步落實，理財?shù)闹骺腕w關(guān)系也進(jìn)一步理順，這些在我國的《教育法》、《高等教育法》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》的規(guī)定中都已有充分的體現(xiàn)。然而，高校的國庫集中支付改革，改變了高校資金管理的傳統(tǒng)觀念與方法，它要求將高校所有的財政性經(jīng)費乃至業(yè)務(wù)性收入要全部上繳到財政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶中，由銀行代收，財政統(tǒng)管，并且支出也須經(jīng)財政部門審核批準(zhǔn)后方可使用。高校這種資金繳撥與支付方式改變不僅打破了高校原來的根據(jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)自主使用經(jīng)費的財務(wù)管理格局，而且還在一定程度上促成了高校資金使用權(quán)限向財政集中的局面的形成。
盡管國庫集中支付制度聲稱不改變高校資金的支配權(quán)與管理使用權(quán)，仍然堅持“預(yù)算單位的資金性質(zhì)不變、資金使用權(quán)限和財務(wù)管理權(quán)限不變、財務(wù)機構(gòu)不變的‘三不變’原則” [i]，但由于高校所有的預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外資金都已全額上繳財政統(tǒng)一管理，財政部門從預(yù)算到支出對資金的運行過程進(jìn)行全面的監(jiān)督與控制，并對資金支出擁有最終的財政審批權(quán)。此時，為保證辦學(xué)與發(fā)展正常的資金運轉(zhuǎn)，高校唯一能做的也只能是在編制預(yù)算時，要能全面的、科學(xué)的、準(zhǔn)確的預(yù)測到高校一年所能發(fā)生的全部情況并寫入預(yù)算，因為只有這樣才能使高校資金的支配、管理及使用不受預(yù)算的限制，不受財政審批的約束，但這顯然難度極大。事實上，由于國庫集中支付改革正在進(jìn)行中，人員的培訓(xùn)跟不上或者是財政人員自身的思想局限，有部分認(rèn)為國庫集中支付就是把財權(quán)收歸財政所有，以主人自居，出現(xiàn)“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的情況，有時學(xué)校的日常開支都要跑上幾趟才能辦好，更加深了某些人“國庫集中就是一切權(quán)限上收”的印象。因此，可以說，高校國庫集中支付制度實行以后，高校的財務(wù)管理權(quán)特別是財務(wù)審批權(quán)、資金調(diào)度權(quán)一定程度上已收歸財政，高校的財務(wù)管理活動也已被壓縮成單一的預(yù)算管理活動，理財主體地位也就只剩下單一的預(yù)算自主地位。
（二）國庫集中支付制度對高校預(yù)算編制提出更高要求
國庫集中支付制度改革后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)財政部門審核過的部門預(yù)算編制用款計劃，報經(jīng)財政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計劃內(nèi)分別以財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式使用資金，而用款計劃編報和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門預(yù)算。
其次，財政部門把對高校預(yù)算資金的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，且進(jìn)一步明確了“有預(yù)算才能支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定。因此高校應(yīng)著眼于提高預(yù)算編制的前瞻性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，科學(xué)、合理、規(guī)范地統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系，盡可能細(xì)化預(yù)算，對專項支出設(shè)立項目庫管理，保證?？顚Ｓ?，使所有財政性資金的支付都建立在明細(xì)預(yù)算基礎(chǔ)上。
（三）影響銀行與社會資金對學(xué)校的投資，降低了學(xué)校的對社會資金的籌資能力。
近幾年來，高等學(xué)校己進(jìn)入了積極探索產(chǎn)業(yè)化辦學(xué)和全面深入擴大發(fā)展的新時期，高校收入不僅僅來自財政撥款,科研課題收入、學(xué)費收入等業(yè)務(wù)收入逐年上升。目前,許多高校自籌資金和業(yè)務(wù)收入已超過50 % ,甚至達(dá)到2/ 3 [ii]，而高校大規(guī)模擴招辦學(xué)及基本建設(shè)投資的結(jié)果，收入仍不足以支撐發(fā)展的需要，政府教育投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致高校資金缺口越來越大，這些資金缺口在“ 等、靠、要”政府撥款無著落及高校自身創(chuàng)收很難彌補的情況下，積極開展銀校合作，爭取銀行貸款已成為這一時期高校主動適應(yīng)市場競爭，爭取經(jīng)費給養(yǎng)，保證高校生存與發(fā)展的重要生命線。反過來，從另一方面來說，銀行為了提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低貸款風(fēng)險，在高校有存款、有收費權(quán)作質(zhì)押的條件下，往往也不失時機，積極主動地向高校提供空前、優(yōu)惠的信用貸款支持，為高校在短期內(nèi)實現(xiàn)外延式的規(guī)模擴張鋪平道路。然而，實行國庫集中支付制度以后，高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消，只允許在指定的商業(yè)銀行保留零余額賬戶，且該零余額賬戶也是由財政部門指定，只有計劃額度，沒有實體資金，余額保持為零，這就使高校在銀行的實際存款趨近于零。沒有了銀行存款的沉淀，沒有了具有誘惑力的收費權(quán)的質(zhì)押，高校也自然就失去了與銀行交易的法碼，銀行也會因為懼怕信貸風(fēng)險而不愿貸款給高校，這必然堵塞了高校向銀行融資的渠道，增加了高?；I資的壓力。
三、完善國庫集中支付制度改革的對策
（一）法律上對國庫集中支付制度進(jìn)行規(guī)范，明確國庫集中支付中心、財政、學(xué)校之間的權(quán)責(zé)。
需要規(guī)范的主要有：（1）科學(xué)界定國庫集中支付中心的權(quán)力(利) 。國庫集中支付制度是政府預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度,是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度。權(quán)力(利) 法定的主要目的在于督促國庫集中支付中心在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事,防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生,同時也是為了明確法律關(guān)系中利益分配的法律界限,保護相對人的合法權(quán)益。
(2) 明確各預(yù)算主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。和權(quán)力(利) 一樣,義務(wù)種類也是十分復(fù)雜的。由于在國庫集中支付法領(lǐng)域,權(quán)力(利) 與義務(wù)不一定完全形成一一對應(yīng)的關(guān)系,因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的義務(wù)仍然是非常必要的。各預(yù)算主體只需承擔(dān)法律明確規(guī)定的義務(wù),超出法定義務(wù)范圍的事項可以拒絕。
(3)建立有效的支付程序。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有預(yù)算資金的撥付程序、執(zhí)行程序、國庫預(yù)算資金使用的監(jiān)督程序和違法后的救濟程序。程序法定的目的在于保障財政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運作,保障集中支付行為的透明度、公正性和規(guī)范性,為依法行政奠定良好的法治基礎(chǔ)。
(4) 明確界定各預(yù)算管理主體的責(zé)任。責(zé)任是督促主體合法行使權(quán)力,切實履行義務(wù)的外力保障機制。雖然它不是一種常態(tài),但由于它對當(dāng)事人的財產(chǎn)、職位、機會等影響甚深,因此必須于法有據(jù)。由于國庫集中支付制度是整個財政制度的一部分,所以在此可以借鑒財政責(zé)任的相關(guān)理論。財政責(zé)任的種類主要包括屬于行政責(zé)任的行政處分和行政處罰,情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。另外,隨著法治進(jìn)程的深入,類似引咎辭職之類的政治責(zé)任和罰息、支付違約金、強制支付之類的經(jīng)濟責(zé)任也應(yīng)當(dāng)適時引入財政法,以增強其可救濟性成分和剛性色彩。真正做到以法律為準(zhǔn)繩，防止權(quán)限不清，三不管地帶或者相互爭奪的情況太多。
（二）充分認(rèn)識國庫集中支付制度改革的重要性、艱巨性和復(fù)雜性。
高校的領(lǐng)導(dǎo)要精心組織、周密部署，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的工作機制，建立健全單位內(nèi)部的核算制度和財務(wù)管理制度，更多的是觀念要更新?！安扇》€(wěn)健的財政政策,堅持‘一保吃飯,二保必辦,三要發(fā)展’的原則” [iii]，樹立計劃用款的觀念，改變過去單位有錢就可以花、支付隨意的用款習(xí)慣，通過編制科學(xué)的分月用款計劃，逐步形成計劃用款的資金支付方式。
（三）消除銀行對實行國庫集中支付制度之后高校難還款的顧慮，形成高校、銀行、財政三者的良性發(fā)展。
利用貸款爭取發(fā)展已經(jīng)成為高校發(fā)展的不二途徑，也可以大大緩解財政資金壓力，但改革之后，由于高校賬戶的取消，收費權(quán)也等于由財政控制，原有的優(yōu)勢不復(fù)存在，銀行普遍不敢貸款給高校，同時造成財政負(fù)擔(dān)加重。要消除這種顧慮，最主要的還是要通過立法明確高校的權(quán)限，而作為政府，在目前應(yīng)該著重宣傳國庫只是加強監(jiān)督，財權(quán)還在于高校本身。同時，對高校賬戶的開設(shè)應(yīng)該靈活處理，允許高校在有貸款的銀行有基本賬戶或者一般賬戶，對高校零余額賬戶與實有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定 [iv]。至于銀行關(guān)心的收費權(quán)質(zhì)押及學(xué)生費用的征收等權(quán)利也應(yīng)該給予貸款行，另外，適當(dāng)安排部分財政資金用于高校歸還貸款利息，使高校能夠借助貸款高效發(fā)展，財政也能騰出資金用于刀刃上，形成高校、銀行、財政三者的良性發(fā)展。
（四）加強會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
高校國庫資金支付制度改革是一項新生事物，是一項業(yè)務(wù)性很強的工作，這就要求高校財務(wù)人員具有一定的現(xiàn)代財政經(jīng)濟管理知識，對宏觀經(jīng)濟、財政政策、金融管理、信息系統(tǒng)和財務(wù)、會計等方面都要有深刻的理解，因此加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以利于國庫集中支付制度順利推進(jìn)。
國庫集中支付制度雖然只是財政資金撥付方式的改革，但對高校而言，不單是賬戶核算，資金使用的變化，對其財務(wù)管理等方面的影響將是廣泛而深遠(yuǎn)的。為適應(yīng)國庫集中支付制度改革，高校財務(wù)管理應(yīng)當(dāng)及時更新觀念，提高預(yù)算管理水平，盡快建立與完善與之相適應(yīng)的財務(wù)管理制度、模式與方法，以保證學(xué)校各項事業(yè)的有序發(fā)展。
作者：葉靖 黃志宇 文章來源：右江民族醫(yī)學(xué)院
