摘要：文章針對(duì)?。ㄊ校﹪?guó)有企業(yè)的實(shí)際情況，構(gòu)建了一個(gè)不同于中央國(guó)有企業(yè)的有效財(cái)務(wù)監(jiān)控體系，分級(jí)所有、分層運(yùn)作、多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。以?。ㄊ校﹪?guó)資局行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，建立一個(gè)多角度的監(jiān)控主體、利益獨(dú)立、職責(zé)明確的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)控體系，利用國(guó)資委正在編制的經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，與財(cái)務(wù)適時(shí)監(jiān)控體系、財(cái)務(wù)監(jiān)控評(píng)價(jià)體相協(xié)調(diào)，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)控相結(jié)合、事前監(jiān)控、事中監(jiān)控與事后監(jiān)控相結(jié)合，最終確保出資人財(cái)務(wù)監(jiān)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即地方國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。
關(guān)鍵詞：地方國(guó)企；出資人；財(cái)務(wù)監(jiān)控
據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部網(wǎng)站上等相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2003-2009年，國(guó)有企業(yè)銷售收入年均增加2.2萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)年均增加2700多億元，上繳稅金年均增加2100多億元。國(guó)有企業(yè)整體實(shí)力和綜合素質(zhì)不斷增強(qiáng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力顯著提高。其中2008年受國(guó)際金融危機(jī)的影響，營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)大幅度下降。2009年國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)，國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入225087.3億元，同比增長(zhǎng)5.9％；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1.3萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)9.8％。與此同時(shí)，國(guó)企改革的問(wèn)題與不足也暴露無(wú)遺。如仍有出資人代表職責(zé)還沒有完全履行，監(jiān)管不力、職責(zé)不到位的情況存在；又如政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)難以真正落實(shí)，有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管難以真正到位。
一、地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀
財(cái)政部網(wǎng)站近日刊登了2010年1-3月國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)（包括中央企業(yè)和36個(gè)省、計(jì)劃單列市國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)）的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，充分顯示了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀。
第一，地方國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入。2010年1-3月，國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入65101.1億元，同比增長(zhǎng)43.2％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降6.4％。其中地方國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入23181.8億元，同比增長(zhǎng)39.9％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降10.5％。
第二，地方國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。2010年1-3月，國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)4088.2億元，同比增長(zhǎng)75.8％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降0.2％。其中地方國(guó)有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1119.3億元，同比增長(zhǎng)1.7倍，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降23.1％。
第三，地方國(guó)有企業(yè)應(yīng)交稅費(fèi)和已交稅費(fèi)。2010年1-3月，國(guó)有企業(yè)應(yīng)交稅費(fèi)6002.7億元，同比增長(zhǎng)37.2％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比增長(zhǎng)12.5％。其中地方國(guó)有企業(yè)累計(jì)應(yīng)交稅費(fèi)1350.8億元，同比增長(zhǎng)27.7％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降1％。
2010年1-3月，國(guó)有企業(yè)已交稅費(fèi)5733.9億元，同比增長(zhǎng)30.6％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比增長(zhǎng)13.2％。其中地方國(guó)有企業(yè)累計(jì)已交稅費(fèi)1318.6億元，同比增長(zhǎng)21.6％，2010年一季度比209年四季度環(huán)比增長(zhǎng)7.5％。
地方國(guó)有企業(yè)銷售利潤(rùn)率、成本費(fèi)用利潤(rùn)率和凈資產(chǎn)利潤(rùn)率分別為4.8％、5.1％和1.8％。上述數(shù)據(jù)顯示，地方國(guó)有企業(yè)受2008年國(guó)際金融危機(jī)的影響，其效益從2003年以來(lái)首次下降后，經(jīng)過(guò)2009年的休整，目前的運(yùn)營(yíng)正常。如何增加國(guó)有企業(yè)的效益，挖掘國(guó)有企業(yè)的活力，盡量使其受危機(jī)的影響降到最低程度，使其在各種突發(fā)危機(jī)中立于不敗之地，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控尤其重要。
二、構(gòu)建新型地方國(guó)企出資人監(jiān)控體系的原則
我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)不僅數(shù)量龐大，且分布很廣、戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，必須在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)施行分級(jí)監(jiān)管。
建立完善的系統(tǒng)適合我國(guó)地方（省、市）國(guó)企出資人的財(cái)務(wù)監(jiān)控理論模型，全方位布設(shè)和實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系。對(duì)一個(gè)大型國(guó)有企業(yè)而言，要實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)集團(tuán)財(cái)務(wù)活動(dòng)的有效監(jiān)控，單靠一兩項(xiàng)制度、措施很難達(dá)到，必須要設(shè)計(jì)一套完整的財(cái)務(wù)監(jiān)控制度體系。我們?cè)O(shè)計(jì)的省市級(jí)的國(guó)有企業(yè)出資人財(cái)務(wù)監(jiān)控體系是按照“分級(jí)所有，三層（或兩層）運(yùn)作，多方監(jiān)督，全程監(jiān)控”的基本模式。同時(shí)實(shí)施全面試行監(jiān)督檢查作業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)重大決策和重要經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。一是要首先堅(jiān)持“一級(jí)政府、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)信用”的原則，各級(jí)政府對(duì)所屬企業(yè)擁有完整的所有權(quán)和財(cái)務(wù)收益，產(chǎn)權(quán)明晰，監(jiān)控主體明確。二是要遵循決策、監(jiān)督和執(zhí)行相分離的原則，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間沒有利益關(guān)系。三是要堅(jiān)持順向監(jiān)督的原則，也就是說(shuō)，監(jiān)督者必須來(lái)自被監(jiān)督者的上級(jí)或同級(jí)、或者是獨(dú)立的第三方。四是要保持財(cái)務(wù)監(jiān)控部門的獨(dú)立性是監(jiān)控機(jī)制有效運(yùn)行的根本保證，而財(cái)務(wù)監(jiān)控部門的獨(dú)立性又是由其成員的獨(dú)立性來(lái)保障。五是要監(jiān)控的有效性需要來(lái)自監(jiān)督者的能力及經(jīng)驗(yàn)保障。
三、構(gòu)建地方國(guó)企出資人財(cái)務(wù)監(jiān)控體系的框架
本文針對(duì)?。ㄊ校﹪?guó)有企業(yè)的實(shí)際情況，構(gòu)建了一個(gè)不同于中央國(guó)有企業(yè)的有效的財(cái)務(wù)監(jiān)控體系，分級(jí)所有、分層運(yùn)作、多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。
第一，“分級(jí)所有”：是指地方（省、市）人民代表大會(huì)委托地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。各級(jí)政府分別設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱國(guó)資局），依法履行出資人職責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
第二，“三層運(yùn)作”或“兩層運(yùn)作”：針對(duì)地方國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響力不同分別建立“三層運(yùn)作”或“兩層運(yùn)作”。一是以資本為紐帶建立“國(guó)資局-國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)-國(guó)有企業(yè)”三個(gè)層次的基本框架來(lái)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)資局作為監(jiān)督主體，監(jiān)督國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司；國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司作為監(jiān)督主體，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)，以外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)控為主。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，除受國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的直接監(jiān)督外，還受到國(guó)資局的間接監(jiān)督。二是相對(duì)于中央國(guó)企而言，有的省市級(jí)的國(guó)企在資本金和規(guī)模上都比較小，為了減少中間層次的委托鏈從而減少委托代理成本，可以設(shè)計(jì)一個(gè)兩層次的監(jiān)控體系，由地方國(guó)資局直接監(jiān)控國(guó)企，以財(cái)務(wù)總監(jiān)直接監(jiān)控國(guó)企為主。
第三，“多方監(jiān)督”：明確國(guó)資監(jiān)控機(jī)制的核心是國(guó)資局，國(guó)資委根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況，制定地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，地方國(guó)資局行使好國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)力，監(jiān)督好國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，并在政府審計(jì)及外派監(jiān)事會(huì)和由國(guó)企獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)、財(cái)務(wù)總監(jiān)等監(jiān)控主體的相互配合下，做好直接監(jiān)督和間接監(jiān)督、外部監(jiān)控和內(nèi)部監(jiān)控相互協(xié)調(diào)，使國(guó)資監(jiān)控機(jī)制充分發(fā)揮作用，以確保國(guó)資的保值、增值。除了省屬重點(diǎn)大型國(guó)企需要國(guó)資局派出監(jiān)事會(huì)以外，其他的國(guó)企就成本效益層面就沒有必要派出監(jiān)事會(huì)，由國(guó)資局派出財(cái)務(wù)總監(jiān)來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)控。
國(guó)資局的外部監(jiān)控：對(duì)于省級(jí)的國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)，由獨(dú)立性最強(qiáng)的外派監(jiān)事會(huì)為主，其他的監(jiān)控主體為輔。其中，政府審計(jì)、外派監(jiān)事會(huì)主要是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理部門、營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)等在資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有股權(quán)管理等方面進(jìn)行的監(jiān)督。外派監(jiān)事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，主要涵蓋政府監(jiān)控和注冊(cè)會(huì)計(jì)師社會(huì)監(jiān)控的協(xié)作，側(cè)重于宏觀監(jiān)控和結(jié)果監(jiān)控，與公司外部的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流，選擇獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)公司財(cái)務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)控?；趯I(yè)信任關(guān)系，監(jiān)事會(huì)有理由相信會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性，無(wú)須對(duì)同一內(nèi)容進(jìn)行重復(fù)監(jiān)督，讓會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其出具的報(bào)告真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性承擔(dān)全部責(zé)任。為了保證審計(jì)委員會(huì)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮其監(jiān)控職能，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)全部由外部獨(dú)立董事組成，并且由具有財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、管理、經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)知識(shí)和技能，具備良好聲譽(yù)和品行的專業(yè)人士組成，接受監(jiān)事會(huì)的授權(quán)和直接領(lǐng)導(dǎo)，主要是協(xié)助監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)受托責(zé)任的履行情況及財(cái)務(wù)決策行為進(jìn)行監(jiān)督。
國(guó)資局的內(nèi)部監(jiān)控：主要由委派的國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)實(shí)施。國(guó)資委作為國(guó)有股東的代表，擁有聘用委派董事、監(jiān)事和財(cái)務(wù)總監(jiān)的權(quán)利，進(jìn)而間接擁有國(guó)有企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)及重大決策的權(quán)利。作為出資者利益代表，財(cái)務(wù)總監(jiān)更多的是關(guān)注國(guó)有股東的利益是否受到侵害，在行使監(jiān)控職責(zé)時(shí)，其工作原則是事先預(yù)防、事中糾錯(cuò)和事后挽救，定期以書面形式向委托者（國(guó)資局或監(jiān)事會(huì)）報(bào)告企業(yè)財(cái)務(wù)狀況；對(duì)企業(yè)發(fā)生的較大數(shù)額的項(xiàng)目投資、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)抵押等事項(xiàng)，事前向監(jiān)事會(huì)報(bào)告，并做出及時(shí)、恰當(dāng)?shù)膶I(yè)評(píng)價(jià)，以防不當(dāng)行為的發(fā)生。由財(cái)務(wù)總監(jiān)對(duì)國(guó)有控股公司實(shí)施的適時(shí)財(cái)務(wù)監(jiān)控，既有利于省市國(guó)資局掌握充分的信息，又有利于降低監(jiān)督成本。財(cái)務(wù)總監(jiān)以所有者利益代表的身份進(jìn)駐企業(yè)，承擔(dān)監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行、參與企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策、審查企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告等職責(zé)，重點(diǎn)對(duì)經(jīng)理層的財(cái)務(wù)執(zhí)行行為進(jìn)行有效監(jiān)督。這種經(jīng)濟(jì)監(jiān)控制度，是從產(chǎn)權(quán)角度行使權(quán)力，體現(xiàn)了一種來(lái)自產(chǎn)權(quán)約束的監(jiān)控關(guān)系。
從上面的分析可以看出，“三層次”的財(cái)務(wù)監(jiān)控是以國(guó)資局外派監(jiān)事會(huì)為主體，“二層次”的財(cái)務(wù)監(jiān)控是以國(guó)資局委派的財(cái)務(wù)總監(jiān)為主體。兩者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了比較完整的地方國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)控體系。
第四，“全程監(jiān)控”：即事前、事中和事后財(cái)務(wù)監(jiān)控相結(jié)合。國(guó)資委對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響一直高度重視，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融稱：在未來(lái)國(guó)資改革工作中，將以落實(shí)出資人機(jī)構(gòu)定位為切入點(diǎn)，著力完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制。為強(qiáng)化出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督，完善出資人財(cái)務(wù)監(jiān)督工作體系，探索建立企業(yè)財(cái)務(wù)信息公開披露、境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管等管理制度，2009年將首次公布中央企業(yè)年報(bào)，并將加快完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)規(guī)章制度。從而加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)決算管理、信息化建設(shè)和其他基礎(chǔ)管理。國(guó)資委對(duì)省市一級(jí)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系設(shè)計(jì)是獨(dú)立的，是對(duì)地方國(guó)企的事前監(jiān)控，并為期間經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的開展提供依據(jù)，也就是說(shuō)可以做到適時(shí)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為有可能危及國(guó)有資產(chǎn)安全、造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者侵害國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益以及其他重要的緊急情況。經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系還是業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的依據(jù)，是事后監(jiān)控，是考察企業(yè)一個(gè)經(jīng)營(yíng)周期的業(yè)績(jī)情況的考證。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系也是對(duì)經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。
總之，有效的省市一級(jí)國(guó)有企業(yè)出資人監(jiān)控體系是全方位、多層次、多重機(jī)構(gòu)組合而成的監(jiān)督體系，國(guó)資委作為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，地方國(guó)資局作為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)該能實(shí)現(xiàn)各個(gè)監(jiān)控主體相互配合、協(xié)調(diào)制衡，內(nèi)外監(jiān)控機(jī)制共同發(fā)揮作用，全程監(jiān)控和期間監(jiān)控相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
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（作者單位：陳昌龍，安徽工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；方瑛，安徽國(guó)際商務(wù)職業(yè)學(xué)院管理系）
