一、引言
新國有經(jīng)濟現(xiàn)象是相對于我國計劃經(jīng)濟時代的舊國有經(jīng)濟而言，是指政府包括中央和各級地方政府為了調(diào)控國民經(jīng)濟、加快經(jīng)濟發(fā)展而新設(shè)立各種國有經(jīng)濟組織。新國有經(jīng)濟的資金來源除了中央和各級地方政府的財政支付外，大部分是通過政府融資平臺的借貸行為轉(zhuǎn)化而來，因此，政府尤其是地方政府債務(wù)水平的高低往往直接對應(yīng)于其新國有經(jīng)濟規(guī)模的大小，因此，新國有經(jīng)濟不僅具有國有經(jīng)濟成份的普遍特征，還具有地方政府債務(wù)的特征。由于我國憲法、《預(yù)算法》等相關(guān)法律明確規(guī)定各級地方政府的預(yù)算必須量入為出、收支平衡，不得赤字，因此，從法律的角度而言，我國的各級地方政府并無舉債的權(quán)利，但為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，政府通過設(shè)立相應(yīng)的企業(yè)平臺來參與市場經(jīng)濟活動已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，這種參與成為地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因，也成為我國新國有經(jīng)濟的重要表現(xiàn)形式。由于地方政府信息不夠公開透明，而地方政府債務(wù)形式又十分多樣，我國的地方政府債務(wù)一直都缺乏公開而統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。根據(jù)國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會所作的審計工作報告披露，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元，這一數(shù)字占2010年GDP的1/4，其中，政府負有償還責(zé)任的債務(wù)有67109.51億元，占62.62%；負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)有23369.74億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)有16695.66億元，占15.58%。從債務(wù)來源看，銀行貸款84679.99億元，占79.01%；上級財政撥款4477.93億元，占4.18%；發(fā)行債券7567.31億元，占7.06%；其他借款10449.68億元，占9.75%。顯然，地方政府債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)十分龐大，如果加上各級地方政府的隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)的實際規(guī)模將更加驚人，而這些債務(wù)大多以各種形式轉(zhuǎn)化為新國有經(jīng)濟并投入到社會再生產(chǎn)中，因此，規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)和新國有經(jīng)濟必將對國民經(jīng)濟的運行產(chǎn)生深刻影響。地方政府債務(wù)飆升、國有經(jīng)濟大幅反彈有多方面的原因。眾所周知，城市基礎(chǔ)設(shè)施對于吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進城市發(fā)展以及改善居民生活等有著十分重要的推動作用，早期的城市基礎(chǔ)設(shè)施完全依賴政府財政投入，這種投入體制難以適應(yīng)快速發(fā)展的城市化進程，為了加快發(fā)展，各級地方政府便大力參與市場運作、積極開拓新的籌資渠道，這種做法也可以很好的滿足地方政府官員對“政績”的渴求。政府通過舉債建立新國有經(jīng)濟，可以有效擴大就業(yè)和提高GDP水平，甚至可以產(chǎn)生尋租空間，因此，新國有經(jīng)濟的產(chǎn)生有著強烈的沖動。隨著中央政府為了應(yīng)對國際經(jīng)濟危機而采取的積極的財政貨幣政策，“嚴把信貸和土地兩個閘門”的舉債閘門被打開，地方投資沖動迅速變?yōu)楝F(xiàn)實，各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長，地方政府債務(wù)大幅增加，新國有經(jīng)濟大量產(chǎn)生。近年許多城市發(fā)展突飛猛進，城區(qū)規(guī)模不斷擴大，城市面貌日新月異，地方政府的借債發(fā)展功不可沒，即使面臨嚴重的次貸危機和歐債危機，我國GDP一枝獨秀，仍然取得了可喜的成績。但是，越來越多的地方政府債務(wù)以及日益龐大的新國有經(jīng)濟引起了人們的廣泛擔(dān)憂，如何化解規(guī)模龐大的地方政府債務(wù)以及如何治理新國有經(jīng)濟成為擺在我國發(fā)展道路上的難題。
二、地方政府債務(wù)下新舊國有經(jīng)濟比較及現(xiàn)狀分析
我國國有經(jīng)濟曾是社會主義的經(jīng)濟成份主體，但隨著改革開放不斷深入，除了少量超大型的國企依然保存外，絕大部分國有經(jīng)濟都已轉(zhuǎn)制，國有經(jīng)濟在許多領(lǐng)域大舉退出，國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下的局面不復(fù)存在，在許多行業(yè)甚至已經(jīng)難覓國有經(jīng)濟的蹤跡。雖然這些已經(jīng)消失的國有經(jīng)濟為我國的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高做出了巨大貢獻，但是國家和人民也因此付出了巨大代價，因此，回顧舊國有經(jīng)濟、反思新國有經(jīng)濟，對比新舊國有經(jīng)濟有助于我國新國有經(jīng)濟的發(fā)展。
?。?一 ）新舊國有經(jīng)濟比較
（1）新舊國有經(jīng)濟的不同點。不同點主要體現(xiàn)在兩點：一是產(chǎn)生的時代不同。新舊國有經(jīng)濟區(qū)分的主要標準在于產(chǎn)生的時代不同，舊國有經(jīng)濟是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，主要是為了體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性和發(fā)展公有制的需要，而新國有經(jīng)濟則是近年來在舊國有經(jīng)濟大量退出以后產(chǎn)生的，可以說是國有經(jīng)濟的一種反彈。由于新國有經(jīng)濟在許多領(lǐng)域表現(xiàn)明顯，甚至引發(fā)了人們對“國進民退”的擔(dān)憂，但這種反彈從根本上講是與國家對國有經(jīng)濟的立場相背的。二是從事的行業(yè)范圍不同。舊國有經(jīng)濟包攬了所有行業(yè)，既包括關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也大量從事競爭性領(lǐng)域，而新國有經(jīng)濟主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)審計署公布的地方政府債務(wù)數(shù)字，地方政府債務(wù)的主要支出都用于市政和交通建設(shè)，其中用于市政建設(shè)，占36.72%，用于交通運輸占24.89%，而這些政府債務(wù)最終都轉(zhuǎn)化為新國有經(jīng)濟成份。（2）新舊國有經(jīng)濟的相同點。相同點主要體現(xiàn)在兩點：一是主體相同。新舊國有經(jīng)濟的主體都是政府，國有企業(yè)實際上是政府行政功能在經(jīng)濟領(lǐng)域的一種延伸，反映了政府對國民經(jīng)濟的參與程度，都是國有資金的企業(yè)化運作。因此，新舊國有企業(yè)運作的表面是國有企業(yè)，實際是政府，承擔(dān)債務(wù)的表面是政府，實際上是人民。二是治理機制基本相同。新舊國有經(jīng)濟都具有明顯的行政特點，也都有相應(yīng)的行政級別，管理人員也由行政領(lǐng)導(dǎo)任命，即使新國有經(jīng)濟更多的采用現(xiàn)代企業(yè)制度，但由于所有權(quán)的制約，企業(yè)的根本治理機制并沒有根本改變。
?。?二 ）新舊國有經(jīng)濟現(xiàn)狀分析
由于新舊國有經(jīng)濟只是所處時代的不同，對國民經(jīng)濟的影響以及存在的風(fēng)險是完全一樣的。國有經(jīng)濟最大的弊病在于管理不善，即由于所有權(quán)缺陷很難找到合適的管理者，舊國有經(jīng)濟最終是通過退出來克服其弊病的，只要國有經(jīng)濟退出自然也就不存在管理問題，但如果沒有退出，管理問題就不可避免的依然存在，而新國有經(jīng)濟就是沒有退出的國有經(jīng)濟。因此，新國有經(jīng)濟同樣具有舊國有經(jīng)濟的諸多風(fēng)險，這些風(fēng)險其實也是地方政府債務(wù)所面臨的風(fēng)險。新國有經(jīng)濟從事的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)具有很強的欺騙性。決定國有經(jīng)濟效率的是國有經(jīng)濟的治理機制而不是其從事的行業(yè)，新國有企業(yè)即使從事基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)依然存在國有經(jīng)濟的諸多固有缺陷，然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多沒有直接的經(jīng)濟產(chǎn)出，影響很難評估，核算較為困難，很難判斷新國有經(jīng)濟的虧損是行業(yè)所決定還是企業(yè)自身經(jīng)營問題，這樣新國有經(jīng)濟可以在公共財政中渾水摸魚、濫竽充數(shù)，由此造成的低效和損失則由整個國家和社會承擔(dān)，這毫無疑問會給公共財政帶來巨大風(fēng)險，假如新國有經(jīng)濟從事競爭性行業(yè)，由于競爭性行業(yè)便于核算、必須核算，經(jīng)營的好壞可以很清楚的看到，如果經(jīng)營不善可以像舊國有經(jīng)濟一樣破產(chǎn)清算，公共財政也可以得到解脫。因此，新國有經(jīng)濟通過從事基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的欺騙性可以在公共財政中吃“大鍋飯”，其蘊藏的風(fēng)險甚至超過了舊國有經(jīng)濟的水平。
三、地方政府債務(wù)下新國有經(jīng)濟存在的問題與風(fēng)險
地方政府債務(wù)目前并沒有釀成顯性危機，但我國對于國有經(jīng)濟成份的治理一直是難題，因此，新國有經(jīng)濟是重復(fù)舊國有經(jīng)濟的老路還是開辟出新的天地也是未知之數(shù)，而新國有經(jīng)濟具有地方政府的債務(wù)特征更使新國有經(jīng)濟醞釀的風(fēng)險不言而喻，國家為了戰(zhàn)勝國際經(jīng)濟危機推出的財政刺激計劃則使新國有經(jīng)濟成份急劇膨脹，更加大了人們對新國有經(jīng)濟的擔(dān)憂。
?。?一 ）政府債務(wù)的角度
從政府債務(wù)的角度而言，存在的問題及風(fēng)險主要體現(xiàn)在：（1）地方政府債務(wù)涉嫌違法。新國有經(jīng)濟大多是通過地方政府舉債建立，而我國憲法、《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，政府采用公司化運作的平臺舉債雖然換了一個“馬甲”，但其實換湯不換藥，這種曲線舉債的作法涉嫌違法。（2）債務(wù)缺乏透明度。目前對于地方政府債務(wù)的數(shù)據(jù)只是抽樣調(diào)查和估算，無論是中央政府還是人民群眾都不清楚地方政府債務(wù)總量有多少、如何分布及其來龍去脈，透明度的缺失大大增加了監(jiān)管難度，也說明了監(jiān)管不到位，而缺乏監(jiān)管的地方政府債務(wù)必然轉(zhuǎn)化為缺乏監(jiān)管的新國有經(jīng)濟，而新國有經(jīng)濟一旦缺乏監(jiān)管那么流失的命運就不可避免。（3）蘊藏政治風(fēng)險。政府經(jīng)營風(fēng)險極大，獲利則可能是與民爭利，虧損則危及政治穩(wěn)定，而且市場經(jīng)濟中風(fēng)險難料，很難保證只賺不虧，當出現(xiàn)虧損時，普通的公司可以通過承擔(dān)有限責(zé)任來解決，而政府無論何時都要承擔(dān)無限責(zé)任。另外，地方政府債務(wù)過多還會影響地方政府的正常運轉(zhuǎn)，削弱其履行正常職能的能力，損害政府公信力，最終埋下社會危機的隱患。
?。?二 ）國有經(jīng)濟的角度
從國有經(jīng)濟的角度而言，存在以下相關(guān)問題及風(fēng)險：（1）治理機制存在缺陷。無論是舊國有經(jīng)濟還是新國有經(jīng)濟，最大難題都是企業(yè)管理不善國資大量流失。由于國有經(jīng)濟沒有明確的責(zé)任主體以及政府監(jiān)管缺位等因素的制約，國有經(jīng)濟的治理結(jié)構(gòu)一直存在缺陷，其運營者和監(jiān)護人存在失靈的風(fēng)險，在治理舊國有資產(chǎn)的過程中我國政府曾采取了許多措施，但是效果并不理想，最后往往都不免一賣了之，而且無論是賣或不賣，國有資產(chǎn)的“唐僧肉”性質(zhì)從來沒有改變，損失最終都由政府、人民買單。通過對新舊國有經(jīng)濟的對比我們發(fā)現(xiàn)，新國有經(jīng)濟和舊國有經(jīng)濟并沒有本質(zhì)的區(qū)別，體制漏洞和缺陷仍然沒有堵住，國有資產(chǎn)的流失將是一個無法避免的問題。另外，新國有經(jīng)濟具有的行政干預(yù)色彩會給經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患，新國有經(jīng)濟的法定代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任，這些人員既是官員也是商人，必然政企不分，行政化的作風(fēng)難以保證決策的科學(xué)與高效，新國有經(jīng)濟受制于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志必然更多的為地方政府政績服務(wù)。（2）許多新國有經(jīng)濟出身存在問題。首先，新國有經(jīng)濟不符合我國市場經(jīng)濟體制改革的總體思路，我國的國有經(jīng)濟總體上應(yīng)該是退出，而不是繼續(xù)擴大和深入，否則就是被同一塊石頭絆倒兩次。其次，部分新國有經(jīng)濟來源于人民對其所屬資產(chǎn)的“再贖”。所謂再贖，指人們將本身屬于自己的資產(chǎn)花錢再一次的購買贖回。我們知道，國有經(jīng)濟是屬于人民的資產(chǎn)，政府只是國有資產(chǎn)管理者，無權(quán)將國有經(jīng)濟抵押或出售，即使出售國有經(jīng)濟相關(guān)收益應(yīng)該返還民生。然而，為了籌集發(fā)展資金，各地紛紛將國計民生的公用設(shè)施如公路、橋梁、甚至公園等打包抵押或出售，而這些資產(chǎn)是國家和人民長期的積累，并不是某一屆政府可以任意處置的財產(chǎn)，人們?yōu)榱藫碛泻拖碛眠@些資產(chǎn)已經(jīng)付出過代價，如果將這些資產(chǎn)變現(xiàn)，人們就必須再次為享用相應(yīng)的商品與服務(wù)買單，這無疑將加重人們的生活負擔(dān)，降低人們的幸福指數(shù)。（3）投資結(jié)構(gòu)不合理。從行業(yè)上講，新國有經(jīng)濟將大量貸款投入到鐵路、公路和城建等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而其他領(lǐng)域的投入需求則由于政府的擠出效應(yīng)而被壓縮，這種投資結(jié)構(gòu)對能源和資源消耗大，容易導(dǎo)致經(jīng)濟過熱與過剩，影響我國的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。從地域上講，新國有經(jīng)濟側(cè)重投資大中城市而忽視中小城鎮(zhèn)及農(nóng)村，進一步加劇了地區(qū)經(jīng)濟的不平衡程度。（4）新國有經(jīng)濟導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)償債風(fēng)險。投資和消費都很簡單，難的是如何把錢還上，目前，新國有經(jīng)濟最主要的支撐是財政和土地，財政具有公共服務(wù)的屬性，不能僅僅只為新國有經(jīng)濟承擔(dān)責(zé)任，而土地則具有很大的不確定性，一旦經(jīng)濟回調(diào)或賣地受阻，地方政府的資金鏈就會斷裂，其隱性財務(wù)問題就會顯現(xiàn)，償債風(fēng)險就會發(fā)生。另外，由于借債與償債存在時間差，上屆政府可以寅吃卯糧只借不還，債務(wù)問題短時間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)，一旦發(fā)現(xiàn)可能已經(jīng)債臺高筑。新舊國有經(jīng)濟都是國有經(jīng)濟，兩者沒有本質(zhì)上的區(qū)別，舊國有經(jīng)濟所具有的一切風(fēng)險在新國有經(jīng)濟中同樣存在，因此，地方政府債務(wù)及其產(chǎn)生的新國有經(jīng)濟存在巨大的漏洞和隱患。
四、地方政府債務(wù)下新國有經(jīng)濟風(fēng)險的治理對策
地方政府債務(wù)不僅具有相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險，一旦轉(zhuǎn)化為新國有經(jīng)濟以后，還具有國有經(jīng)濟的治理風(fēng)險。從新舊國有經(jīng)濟的對比中我們發(fā)現(xiàn)，新國有經(jīng)濟的大量產(chǎn)生在一定階段和一定程度上增進了經(jīng)濟繁榮，提高了人們的收入水平，加快了地方經(jīng)濟發(fā)展，但同時也面臨巨大的風(fēng)險，如果不及時采取有效的措施防患于未然，新國有經(jīng)濟很可能會重蹈舊國有經(jīng)濟的覆轍，不僅不能推動國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，反而會成為社會發(fā)展的沉重負擔(dān)和債務(wù)危機產(chǎn)生的根源。
?。?一 ）明確政府的經(jīng)濟職責(zé)和社會職責(zé)
政府主要職責(zé)是社會管理，是為了踐行科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會，而不是發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展經(jīng)濟只是政府實現(xiàn)社會管理的手段之一，而不是政府職責(zé)的全部內(nèi)容，甚至不是政府職責(zé)的主要內(nèi)容。即使在政府的經(jīng)濟職責(zé)上，政府的使命也不是為了推動經(jīng)濟的發(fā)展，而是為發(fā)展經(jīng)濟創(chuàng)造良好的條件，政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中應(yīng)該扮演“裁判員”的角色，決不能既當裁判員又當運動員，甚至不當裁判員只當運動員。我國資源豐富人民勤勞智慧，具備經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件，只要國民經(jīng)濟有良好的發(fā)展環(huán)境，只要政府不刻意的加以抑制，經(jīng)濟自然會快速發(fā)展，因此，政府在國民經(jīng)濟中原則上應(yīng)該退出，而不是進入，國有經(jīng)濟成份應(yīng)該盡量調(diào)整、適量退出，決不可隨意擴大。
?。?二 ）嚴控地方政府債務(wù)總體規(guī)模
國有經(jīng)濟的重點在于如何經(jīng)營及如何退出而不是進入，這是我國對國有企業(yè)的總體思路，因此，我國應(yīng)該嚴格控制地方政府債務(wù)的總體規(guī)模，將地方政府債務(wù)保持在合理的水平。首先，設(shè)立新國有經(jīng)濟規(guī)模紅線，抑制地方政府的過度舉債行為。經(jīng)濟建設(shè)切忌貪多求快、急于求成，城市化也不是一朝一夕就能實現(xiàn)，如果違背客觀規(guī)律就會蘊藏巨大風(fēng)險，在這種情況下，我國應(yīng)該在總體上控制新國有經(jīng)濟規(guī)模，防止地方政府寅吃卯糧、好高騖遠和不切實際的“大躍進”，以此同時，要積極對地方政府的現(xiàn)有債務(wù)和投資進行梳理和規(guī)范，對日后追加部分嚴加控制，對現(xiàn)金流良好的新國有經(jīng)濟通過引入民營資本而逐步退出；其次，嚴格控制政府對商業(yè)項目的參與和禁止地方財政擔(dān)保融資。政府只承擔(dān)公益性項目融資的責(zé)任，由政府財政資金償還的地方融資平臺不得從事融資業(yè)務(wù)，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入地方融資平臺，應(yīng)該由財政承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)由財政負擔(dān)，而不能通過國有經(jīng)濟的形成呈現(xiàn)，對于港口、公路等外部性較強的經(jīng)營性建設(shè)領(lǐng)域，要允許發(fā)債和鼓勵民營資本參與，減少經(jīng)濟發(fā)展對新國有經(jīng)濟的依賴；再次，適當調(diào)整國家宏觀調(diào)控政策。國家應(yīng)對經(jīng)濟危機的刺激政策不能常態(tài)化，要盡量減少政府對國民經(jīng)濟的干預(yù)，以免新國有經(jīng)濟形成投資饑渴癥和國民經(jīng)濟形成政策依賴癥。
（ 三 ）創(chuàng)新新國有經(jīng)濟的管理體制
新國有經(jīng)濟必須進行體制創(chuàng)新才能克服舊國有經(jīng)濟在管理上的漏洞和避免流失。首先，要推行社會化、公開化的管理模式，這是管理新國有經(jīng)濟最簡單也是最有效的方法。通過社會化、公開化操作，既能大大降低國有經(jīng)濟的管理成本，又能有效防止國有經(jīng)濟的流失，可謂簡單有效、一舉多得。從法理上講，國有經(jīng)濟屬于公有制，國民有知情權(quán)，新國有經(jīng)濟應(yīng)該實行陽光運作，而不能由政府操辦。新國有經(jīng)濟也不宜由政府組建專門的機構(gòu)對其進行監(jiān)督，這樣只是左手監(jiān)督右手，不僅作用十分有限還增加了成本，只有通過社會監(jiān)督，才能真正有效的保護新國有資產(chǎn)，發(fā)揮新國有經(jīng)濟的積極作用。其次，要增強政府債務(wù)透明度，政府債務(wù)是新國有經(jīng)濟的重要來源之一，只有管好了政府債務(wù)才能管好新國有經(jīng)濟，要讓公眾對政府債務(wù)的借、用、還以及每一個細節(jié)進行全方位的監(jiān)管。
?。?四 ）改革政績考核體系
我國目前的政績考核體系中凸顯GDP的重要性，而新國有經(jīng)濟對于當?shù)谿DP水平有很大的推動作用，在這種考核標準面前，地方官員為了眼前的政績往往會不惜余力的擴大新國有經(jīng)濟的規(guī)模，甚至不惜寅吃卯糧大量舉債，這種政績考核標準既弱化了政府的政治職能，也導(dǎo)致了新國有經(jīng)濟大量產(chǎn)生，與科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會背道而馳。因此，應(yīng)該對現(xiàn)有的政績考核體系進行改革，首先，要改革政績考核指標體系，中央對地方政府的考核標準中應(yīng)該增加一些新指標，如負債率，并給出負債率的合理區(qū)間，讓地方政府把風(fēng)險控制在最小的范圍內(nèi)；其次，建立科學(xué)合理的權(quán)重體系，在經(jīng)濟建設(shè)方面，不僅要考慮GDP的發(fā)展，還要綜合衡量創(chuàng)新、收入、分配以及生態(tài)等指標。
